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省直管县改革实践与突破 　　【摘要】在经历两轮改革后，陕西省直管县改革进入攻坚阶段。为此，陕西选择以韩城为试点，以省内计划单列市为特色，探索行政管理体制改革新路。作为陕西首个县级市，韩城基础良好、特色鲜明，但近年来发展差强人意，如何顺应计划单列的契机实现超常发展成为当前的迫切需求，文章主张通过深化行政管理体制改革取得韩城试点新突破。 　　【关键词】省直管县 行政管理体制改革 韩城 　　【中图分类号】F752.6 【文献标识码】A 　　2012年5月30日，陕西省宣布韩城市省内计划单列市试点启动。两年多来，韩城在面临诸多困难的情况下，社会、经济加速发展，但是距离改革设想的目标仍有很大差距，必须在改革中继续探寻新路、找到新的突破点。 　　韩城“省内计划单列市”试点的特色 　　2006年，陕西省直管县改革拉开帷幕，选择了蓝田县、宜君县等15个县率先进行试点。2009年，试点县更是扩大到27个，占全省县级行政单位的约25%，改革的重点旨在加强生态保护、扶植贫困县，以财政支持为重点。与前两次解决“吃饭”问题的改革不同，本次韩城试点更侧重于发展，即如何使韩城在推动陕西东大门建设和全省发展中发挥更大作用，是陕西行政管理体制改革的深化与创新。具体来说，突出了三个特色： 　　行政管理体制改革理论的创新。相对于国家社会与经济发展计划单列市，陕西省是首次提出“省内计划单列”的概念，在省内计划中列入户头，并赋予韩城政府及其所属部门相当于设区市的经济、行政管理权。在处理陕西省、地级渭南市和县级韩城市的关系上，规定凡需申请渭南市政府审批的事项，直接由韩城市审批;申请省级审批的土地、项目、资金等事项由韩城市直接报省;省级相关计划直接下达韩城市。在财税制度方面，实行省直接对韩城市的财政管理体制，建立省与韩城市之间的财政资金直接往来关系，对韩城市的转移支付、税收返还等由省财政直接核定并支付。① 　　以做强地方经济为明确目标。本次试点改革的目标为“建设黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地”。具体而言，即通过各项措施，力争到2020年，使韩城市生产总值和财政总收入分别超过1000亿元和120亿元，城乡居民收入、基本公共服务水平、社会保障能力西部领先，新型工业化和城镇化发展水平位居全省前列，跻身全国百强县行列。 　　多项举措保障试点效果。为保障改革的顺利实施，陕西提出六项具体措施：一是在项目布局和资金安排方面积极给予倾斜;二是“十二五”期间，省级安排专项资金支持韩城城市建设，将韩城上缴省级的煤炭价格调节基金直接返还;三是2015年年底前，韩城煤炭生产企业由韩城市直接收取煤矿生态补偿基金，重点解决资源所在地群众利益补偿、民生改善等问题;四是排污费由韩城市直接收取并用于环境保护和生态建设，“两权价款”、矿产资源补偿费、水资源费、水利建设基金、教育费附加由韩城市直接收取;五是加大对韩城市建设用地倾斜力度，适度增加年度计划指标，优先安排增加挂钩指标;六是支持韩城市大胆改革创新，优先安排各类试点试验。 　　韩城发展中面临的现实问题 　　通过“自上而下”的改革措施，“计划单列”行政体制的创新很大程度上激发了韩城的发展态势，2013年该市实现工业总产值268亿元，在西部百强县的位次由56位提升到30位。而且，作为省内最早设立的县级市，韩城特色鲜明，文化底蕴深厚，发展潜力巨大。但是，以目前情况来看，还存在一些亟需破解的难题。 　　首先，因煤而兴、因煤而困。韩城市被誉为“关中煤都”，自20世纪70年代起开始建设，伴随21世纪初中国煤炭工业的黄金十年，该市形成了以煤炭为主导，带动电力、建材、冶金、钢铁等行业蓬勃发展的局面。然而，面对国内外经济下行压力和产能过剩矛盾日益加剧等因素的影响，韩城这座以能源重化工为主的城市面临着前所未有的困难，直接表现在钢铁、煤炭、焦化、煤化工等相关企业经营困难，盈利减少，以煤为核心的产业链陷入困局。 　　图表1：韩城与其他旅游强县游客人数对比图 　　其次，接连错失转型机遇。作为新兴工业城市，在煤炭相关产业链陷入困局的同时，作为韩城名片的旅游业和特色生态农业一直未得到充分开发，实现经济、社会转型的工作任重而道远。作为第二批国家历史文化名城②，韩城境内有众多风景名胜，2013年全年，韩城共接待中外游客326.1万人次，实现旅游综合收入13.4亿元③。然而，由上图看出，虽然旅游资源十分丰富，但韩城市接待游客的数量和旅游综合收入不仅远落后于扶风县，而且落后于国家级贫困县商南县和丹凤县。就连地处秦岭腹地、全县只有10.5万人口的凤县，2013年累计接待游客280万人次，旅游综合收入达到26亿元，是韩城的近一倍。由此可见，韩城的旅游业发展差强人意。而且，2013年，韩城农业产值为19.27亿元，低于当年陕西省