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土地财政问题浅议 　　摘要：财政部和国家统计局近些年发布的数据显示：目前，中国地方财政收入中土地财政占据十分重要的地位。土地财政对地方财政，乃至地方和国家经济发展有着重要贡献。与此同时，地方财政增长和经济发展对土地财政形成了巨大的依赖。本文在对土地财政的成因、利弊等基本问题分析的基础上，进行了土地财政管控建议的论述。 　　关键词：土地财政 成因 利弊 管控建议 　　近期，由于国家政策调控和人们消费预期变化等因素的影响，中国房价出现较大范围的小幅度下跌。然而，中国房价仍然居高不下。早在2009年，全国工商联房地产商联合会在《中国房价为何居高不下》的“两会”发言报告中指出，房地产开发投入中流入政府财政部分过高是导致房价居高不下的重要原因。事实上，从2003年起，中国土地财政占地方财政收入的比重长期维持在40-50%，有些年份甚至远远超过50%。中国地方财政已经对土地财政形成巨大的依赖。 　　历史上，曾经有国家或地区出现过土地财政现象。由于中国土地国有等一系列特殊实际，中国目前突出的土地财政现状具有其独特之处。土地财政在中国形成有一定的必然性。不可否认，土地财政对经济和社会发展曾经或者正在发挥着重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年来，土地财政所带来的负面效应日益突出，诸如房价居高不下、地方政府财政风险增大等问题日益明显。因此，有必要对土地财政问题进行深入细致的研究，寻找合理有效的管控措施，防范风险、趋利避害。 　　一、土地财政概览 　　（一）土地财政定义和界定标准 　　目前为止，学术界对土地财政并没有提出明确的定义或是界定标准。通常，土地财政指地方政府通过土地使用权的流转实现的财政收支和利益分配。其实质是一种预算外财政收支，属于第二财政的范畴。 　　（二）土地财政收入构成 　　当前，大多数专家学者对土地财政的研究集中于土地财政收入方面。就现实来看，土地财政主要还是侧重于收入，而且对土地财政收入的研究更具有现实意义。上海师范大学刘红梅、张志斌和上海财经大学王克强曾经对土地财政收入进行过较为系统的划分。结合本文研究方向，本文把土地财政收入划分为以下三部分：土地使用权流转收益、土地税费收入、其他收入。具体划分见下图（1）。 　　土地使用权流转收益主要通过土地出让金的方式实现。中国现行的土地制度为土地国有制，这使得土地所有权和使用权分离。通常土地使用者通过支付土地出让金的方式取得土地一定期限的使用权，因而土地出让金实质上是一种地租。 　　土地税费收入包括税收和费用两方面。其中税收方面主要是房地产税，例如房地产取得税和房地产转移税等。费用方面主要是土地行政管理费用收入，指的是政府有关部门在对土地进行行政管理是取得的费用收入，例如房地产建设行政审批费等。 　　其他土地财政收入指土地使用权流转收益和土地税费收入之外的其他因土地取得的收入。其主体是土地财政隐性收入。当政府以直接分配的方式将土地用于特殊用途时，在减免土地出让金的同时，获得隐性收入[1]。隐性收入在更多时候类似于一种机会成本补偿收入。 　　（三）土地财政收入现状 　　随着中国城市化进程的不断推进和经济的持续快速发展，地方财政对土地财政收入的依赖程度不断提升。2010年，《南方周末》曾经披露，中国地方政府2009年土地财政收入约为1.5万亿。国家统计局公布的2009年地方一级政府财政收入为32602.59亿元。不难发现，2009年土地财政收入占地方财政收入的46%左右。事实上，从2003年起，中国土地财政占地方财政收入比重长期维持在40-50%，有些年份甚至远远超过50%。中国地方财政已经对土地财政形成巨大的依赖。 　　下面我们仅对土地出让金这一项土地财政收入进行分析。近年来，不断有专家学者试图对中国土地出让金进行研究分析。根据国家统计局公布的部分数据，结合现实状况，较多学者得出了土地出让金的合理估计值。左图是唐在富先生所做的土地出让金收入统计。根据表中数据，地方政府土地出让金收入呈现逐年上升的态势，2001年至2007年之间增长超过8倍，年平均增长率超过50%。同时，土地出让金收入在地方财政收入中所占的比重基本呈现上升态势，有些年份的比重甚至超过50%。地方财政对土地财政收入的依赖程度在不断加深。 　　二、土地财政成因 　　（一）现行税制和行政体制因素 　　改革开放后的一个较长时期里，中国实行财政包干体制。这样一种体制在当时的经济发展条件和水平下，对经济和社会发展确实起到了一定的推动作用。随着经济的发展，财政包干体制的弊端日益明显。中央财政收入在一定程度上被固定化，也就是说中央财政随经济增长的幅度很小甚至为零。这种情况使得中央财政一度十分紧张。为了解决这一财政问题，我国在1994年开始实行分税制改革。分税制改革实行后，中央和地方形成两套税