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地方政府应急管理能力建设激励机制研究 　　前言：应急管理重视不够、应急能力建设投入不足、自发持续改进机制缺乏等问题是政府应急管理能力建设面临的严峻挑战。设计精良的激励机制是推动地方政府积极主动参与应急管理能力建设的制度保障。运用委托代理理论，分析中央政府与地方政府间委托代理关系，建立以中央政府为委托人、地方政府为代理人的委托代理模型，解析建设成果分享份额、努力成本、随机因素预期等对地方政府应急管理能力建设努力程度的影响，提出科学的应急管理能力评估机制，多元化、日常化、制度化的责任监督机制和完善的应急绩效考核机制是激励地方政府自发持续提高应急管理能力的有效制度设计。 　　以经济建设为中心的当代中国，政治系统与决策机制高度集中于政府，政府具有很强的控制和管理社会的能力[1]。08南方雨雪冰冻灾害、汶川地震、玉树地震等重大突发事件的成功处置，凸显了数年来国家应急管理体系的建设成果，以及中国社会主义制度的政治优势和组织优势。然而，作为应急管理的主要参与主体，政府对突发事件发生存在侥幸心理，大多数应急准备活动还是即兴式、政府号召式或事件推动式[2]，政府组织应急实践行动迟缓、有利则争无功则推的问题仍很普遍[3]。 　　依托现有行政体制，我国已初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，以综合应对各类突发事件。作为社会管理和公共服务的行为主体[4]，地方政府组织不仅代表公共利益，也代表其组成成员的利益。地方政府组织及其官员行为在很大程度上决定于政绩考评制度[5]。在以GDP为基础的绩效评估体系下，地方政府作为“理性经济人”，自然会集中关注具有高显著性绩效的经济建设职能目标，忽略低显著性绩效的应急管理能力建设职能目标。 　　现有体制下，构建推动地方政府组织及其官员按照“官僚理性”和“职业伦理”积极采取行动、主动参与应急管理能力建设的激励机制，成为我国应急管理体制优化的重点。已有相关研究中，监测与预警机制、处置与救援机制、恢复与重建机制得到广泛研究与拓展，或定性归纳总结相关机制发展现状、存在问题，或从组织结构设计、协调沟通机制完善、法律体系完善等方面提出策略，针对应急准备阶段社会管理机制与应急准备机制，尤其是应急能力建设过程中信息不对称和中央、地方政府目标冲突及其解决机制的研究较少。因此，亟需结合中国现行应急管理体系特点，从地方政府应急管理能力建设成果特征入手，把握地方政府组织及其官员的行为规律，研究建立推动地方政府自发持续提高应急管理能力的激励机制。 　　委托代理理论的核心是解决信息不对称条件下最优激励机制设计的问题[6]。鉴于此，拟建立以中央政府为委托人、地方政府为代理人的委托代理模型，将影响应急管理能力建设努力程度的地方政府效用函数与应急管理能力建设成果分享份额、地方政府的风险态度以及随机因素等联系起来，分析现有应急管理体系下，如何将激励机制纳入地方政府应急管理能力建设制度体系，实现应急管理从被动反应型向主动保障型转变。 　　一、应急管理能力建设委托代理关系 　　应急管理能力建设中，中央政府与地方政府关系满足构成委托代理关系必要的契约关系、利益关系和信息不对称性条件。 　　作为实现公共利益的主体，中央政府对国家应急管理体系建设的时空把握超脱于地方性公共意识，具有宏观性和整体公共性[7]。中央政府站在 “治理”的战略高度，结合应急管理体系建设的实际需求，考虑国情特征以及现阶段突发事件特点，整合多方力量[8]，进行自上而下的系统规划，明确应急管理体系建设的优先顺序和重点任务[9]，委托地方政府积极贯彻执行。中央政府与地方政府关系是制度化契约关系。 　　然而，应急管理能力建设投入具有系统性、不确定性、滞后性、动态性特征。建设投入涉及预防、准备、响应和恢复全过程，其经济效益更多表现为“减损”，“减损”效益的价值多在突发事件发生时显现，且应急管理能力建设是一个动态持续过程，不能一蹴而就。因此，作为“理性经济人”的地方政府，在以GDP为基础的绩效评估体系下，易忽略显著性较低的应急管理绩效，造成应急管理重视不够、投入不足、自发持续改进动力缺乏等问题。应急能力建设过程中，中央政府与地方政府利益的冲突与共融，极易引发地方政府组织及其官员在自身利益最大化驱使下的信息操纵、道德风险等机会主义行为[10]。中央政府与地方政府存在利益关系。 　　我国尚未建立起完备的应急管理能力评估指标体系，缺乏可靠的建设成果评价依据。加之应急能力建设成果由地方政府努力程度和其他一些难以观测、控制的随机因素共同决定，中央政府无法对其行为过程进行有效的监督，获得其努力程度的确切信息。因此，对于地方政府应急管理能力建设努力程度这个重要变量，中央政府与地方政府信息不对称，中央政府处于劣势地位。综上所述，应急管理能力建设过