档案行政规范性文件的含义及法律地位.docVIP

档案行政规范性文件的含义及法律地位 　　档案行政规范性文件是由档案行政管理机关制定的规章以外的档案行政管理行为规则。虽然，档案工作规范性文件的效力不如档案法律法规，但它分布面广、内容具体，对档案法律法规的执行与落实起着非常重要的作用。目前，档案学界对档案工作规范性文件的研究还很薄弱，自1992年至今的20年间，在档案专业期刊上只有肖正德、许建华、张兵、李俊珍、李新泉、杨立人、陈忠海、吴雁平、宋扬9位作者发表的11篇文章。从档案工作法制化建设的需求来看，有必要对这一问题给予关注，并进行系统深入研究。本文着重点讨论行政规范性文件的含义，及其法律地位问题。 　　1 档案行政规范性文件的概念 　　进入新世纪，规范性文件研究成为我国法学界关注的重点。我国多部法律法规中都涉及对规范性文件的规定，如，《中华人民共和国宪法》 （以下简称“《宪法》”）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》用的是“规定行政措施，发布决定、命令”（分别为第89条、第59条），《中华人民共和国行政复议法》用的是“规定”（第7条），《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》用的是“其他规范性文件”（分别为第14条、第17条），《中华人民共和国行政诉讼法》、《规章制定程序条例》用的是“具有普遍约束力的决定”（分别为第12条、第36条），《中华人民共和国政府信息公开条例》用的是“规范性文件”（第10条），等等。虽然称谓不同，但所指内容基本相同。 　　1.1 规范性文件的概念。在讨论档案行政规范性文件概念前，有必要先明确什么是“规范性文件”。周旺生教授认为：规范性文件是“为人们的行为提供标准、指明方向的，以书面形式或成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体”。所谓“规范性文件”，泛指国家机关在职权范围内制定的调整人们之间相互关系的行为规则的总称。上至国家最高权力机关下至基层国家权力机关制定的形式多样、具有普遍约束力的文件都可称为“规范性文件”，像法律、法律性文件、法规、法规性文件、规章、行政规范性文件等。 　　从“规范性文件”的概念来看，我们可以将档案行政规范性文件推定为：档案行政规范性文件“是指国家机关制定的除档案法规以外的规范性文件”，或是“指一般市县人民政府与档案行政管理部门，按照一定的权限与程序，针对档案工作某一具体问题，制定和颁布的在该行政区域内具有普遍约束力的文件”。 　　1.2 规范性文件的类别。规范性文件按照不同的划分标准，可有多种分类。如，以是否属于法的范畴，规范性文件可分为立法类规范性文件和行政类规范性文件。立法类规范性文件，指除法律、地方性法规以外的由人大及其常委会制定的规范性文件。这里一是指有权制定法律的机关制定的除法律以外的规范性文件，或称为具有法律性质或具有法律效力的文件，即决议、决定、命令等。二是法规性文件，有行政法规性文件和地方法规性文件两种。根据国务院组织法和地方组织法的规定，国家最高行政机关即国务院发布的除行政法规以外的决定、命令和地方权力机关省级人大及其常委会、省会和较大市的人大及其常委会作出的除地方性法规以外的决定、决议都可称“法规性文件”。法规性文件也只有有权制定行政法规和地方性法规的机关才能制定。行政类规范性文件，指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。“广义的行政规范性文件是指各级国家行政机关在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；狭义解释是指不享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。” 　　以文件制定的主体为标准，可分为全国和地方人大及其常委会制定的不属于法的范畴的规范性文件；国务院针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；县级以上各级地方人民政府针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；乡、民族乡、镇的人民政府所发布的决定、命令中的规范性文件；以国家档案局为主的国务院各部门和地方档案局为主的县级以上各级地方人民政府的工作部门制定的规范性文件；党的机关、军队和其他社会组织制定的规范性文件等。 　　以规范性文件制定目的为标准，可分为执行性文件、补充性文件和自主性文件。 　　2 档案行政规范性文件的法律地位 　　根据我国《立法法》的规定，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括行政规范性文件。从这个意义上讲，行政规范性文件并不属于严格意义的法的范畴。但从学理上来看，行政规范性文件依然具有一定的“法”的属性或规范性。这是因为：行政规范性文件为人们提供一定的行为模式、标准和方向；行政规范性文件以规定一定的权利义务内容为手段，以实现一定的