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贺雪峰：城乡统筹路径研究（上） 字号 欢迎发表评论 2013年04月02日16:57 来源：中国社会科学在线 作者：贺雪峰 纠错|收藏将本文转发至： 　　中国是农村人数占绝大多数的国家，虽然国家统计局公布的人口统计数据显示，2011年城市化率超过50%，但实际上，这超过50%的城市人口中，有2亿多进城务工经商的打工者，其中绝大多数打工者都未能真正融入城市，成为城市一员，而是年轻时进城务工经商，年老还需要返回农村。且年轻人进城务工经商，他们年老父母仍然生活在农村且仍然务农，年幼子女也生活在农村，因为农村生活成本低。若按户籍来计算，当前中国农村仍然有9.4亿农村户籍人口，这9.4亿农村户籍人口中，有一定比例人口已经在城市获得稳定的就业和收入机会，他们可以在城市安居乐业，并因此可以算作城市人口。需要依托农村生活的人口还有8亿多。 　　在未来相当长一个时期，中国仍然还会有极其庞大的农民或需要依托农村来完成劳动力再生产的人口，中国这样巨型国家的城市化只可能是一个缓慢的过程。即使中国可以实现城市化，其城市化率达到70%，中国也还有4~5亿农村人口，如此庞大农村人口的生活状况与质量好坏是重大战略问题。 　　中国之所以可以取得现代化的快速进展，得益于农村为中国现代化提供了最为主要的基础。建国前30年，正是通过工农产品剪刀差，从农村提取数以千亿计的资源，为新中国建立完整的国民经济体系和工业化提供了原始资本积累。改革开放以来，中国经济发展奇迹建立在两个众所周知的基础上：一是充分利用了农村廉价劳动力资源，二是充分利用了中国农村的土地。此外，建国六十多年，中国之所以可以在经济快速发展中顺利应对各种政治、经济、金融危机，其中一个关键原因是庞大的农村作为中国现代化的稳定器和蓄水池一直在发挥作用。正是9亿农民的稳定为城市提供了快速发展及应对危机的能力。城市与农村的一正一反，一快一慢，一阳一阴，一发展极一稳定器，形成了中国城乡之间的相反相承的互补结构，从而为中国奇迹提供了最为重要的支撑。 　　进入二十一世纪以来，中国经济总量中，农业所占比重越来越小，农村人财物快速流入城市，农村社会正在快速变迁中。如何继续保持农村在中国现代化中稳定器的作用，如何回应农村社会快速变迁的压力，如何为仍然需要依托农村完成劳动力再生产的人口提供基本的生产生活秩序，并回应他们的焦虑，是当前国家战略层面应予考虑的重大问题。 　　当前中国高层和社会舆论的共识是，城乡应当统筹发展，以工哺农，以城带乡，通过中央向农村进行转移支付，为农民提供满足生产生活基本秩序的基础设施，基本公共服务在城乡实现均等化。总之，当前中国的城乡关系已经到了一个战略转折时期，到了以国家财政支持为基础建设农村，帮助农民的时候了。 　　问题是应该如何统筹城乡，怎样才能真正有效地做到以工哺农和以城带乡。 　　取消农业税前后，国家通过多种途径向农村进行转移支付，目前每年转移到农村的财政资源已达万亿以上。成都市是国家最早批准的城乡统筹试验区，2007年以来已在城乡统筹方面做了很多探索。成都探索有诸多值得总结的经验和进一步深化城乡统筹的启示。本文拟以成都调查为基础，讨论中国统筹城乡的可能途径。 　　一、转移支付的主要形式 　　当前国家向农村进行转移支付主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是通过部办委局设立项目，项目进村，由部办委局为农民提供基础设施，三是建设新农村建设点，集中政府资源投资打造示范点。 　　当前直补到户的项目非常多，典型如粮补、种籽补贴、农机补贴等，在一般农业型地区，农民种田不仅不交税费，而且国家每年为农民提供大约100~200元/亩的农业综合补贴。此外，比较重要的转移支付还有：义务教育，合作医疗，社会养老保险，家电下乡补贴，低保，特困补贴，五保； 　　第二种转移支付是通过项目形式进行，具体地说，自上而下的财政资金通过部办委局等职能部门的条条，按农村基础设施和公共服务的需要进行建设。目前涉农项目极多，几乎所有部办委局都有相关的涉农项目及相应的项目资金。由部办委局主管的项目资金主要是通过自上而下的条条向下延伸，与自下而上的项目申报相结合。各地农村根据自己的实际情况与需要，按政策规定向条条申报，条条批准立项，项目经费即可以下达，相关基础设施就可以得到建设。 　　在项目很难全覆盖的背景下，条条为了调动地方的积极性，往往要求地方出配套资金，比如通村公路，交通部门往往要求地方在路基开挖和出工方面给予配套支持。结果，在有些贫困地区农村，村集体没有钱，又不可能向农民收钱，就只能放弃项目申请。因为是向上级条条申请项目，跑项目就理所当然，关系、熟人、朋友、政绩考虑等等，就可能成为立项的依据。从农民角度来看，既然是跑下来的项目，也就不是农民自己的项目，是天上掉下来的馅饼，项目成了人人争吃的天