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试论区域行政协议的普遍法律效力 　　摘 要 区域行政协议是我国目前较为广泛采用的一种府际关系调整手段。作为一种公法上的契约，其效力范围不仅包含着私法合同相对性所指向的缔约主体之间，更能体现公法特性的是，区域行政协议对缔约主体之外的行政机关和相对人亦发生一定的效力。通过对有关区域行政协议的效力的理论辨析，本文认为其对外效力有双重属性：其一，对于相对人，在协议成立时仅仅具有公信力，在协议履行阶段缔约主体通过行政行为与相对人建立行政法律关系。其二，对于公权力内部其他行政机关，区域行政协议具有一定的约束力。 　　关键词 府际关系 公法契约 区域行政协议 效力 　　作者简介：曲衍东，中央民族大学研究生。 　　中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-152-03 　　一、区域行政协议的内涵界定 　　随着我国当前区域经济一体化的发展趋势和环境、交通、城市管理等跨区域综合治理的迫切需要，区域行政协议近年来成为一种应用愈加普遍的地方政府治理手段。从形式上看，区域行政协议是指那些有关政府及行政主管部门为了顺应区域发展的趋势，在不同行政区域间协调行政目标、裁撤制度藩篱、缓解权利冲突等方面协商一致而签订的一系列合意性书面文件的总称。 　　所谓协议，尽管与合同、契约表述不同，其基本内涵却是一致的。使用行政协议这一表述，主要是为了区别行政合同的概念。行政合同的缔约双方是行政主体和相对人，两者居于不平等的法律地位，而行政协议的缔约主体是行政机关，具有一定的平等性。但是，需要说明的是这种平等性不同于民法上的平等主体。行政权由于上命下从的特性以及服务于公共利益的本质目的，缔约主体不能做类似于民事合同中追求自身利益最大化的考虑，行政主体必须顾及相应的行政目标、社会公益、宏观的国家治理决策以及上级机关的意志。这种情况下，很难认为缔约主体的意思表示是自由平等的，只能说缔约主体间具有“对等”的法律地位。 　　所谓“区域”即是指作为缔约主体的地方政府或政府主管部门所管辖的区域交叉错落、不相重合。缔结协议往往是由于缔约主体的管辖区域存在某种地缘联系。这些“区域”可能跨越省、自治区、直辖市一级的行政区划，也可能指在一省范围内彼此相邻的城市群。在我国，亦有上下级之间、中央部门与地方之间缔约的现象。 　　二、区域行政协议的对外法律效力――公法契约的特殊性 　　无论在公法上还是私法上，契约都具有本源性的基础地位，其效力来自于有约必守的自然法观念。普芬道夫认为，为了使社会得以存续，自然法和国家法秩序须建立在某些基本契约的基础之上。洛克认为，为了终结自然状态的混乱与无序，人们彼此同意组成一个共同体，依契约关系，建立政治国家。 可见，有约必守原则是公法乃至公权力产生的基础。自罗马法始，合同的效力就具有限于缔约主体的相对性。“此种仅债权人得向特定义务人请求给付之法律关系，学说上称之为债权之相对性，与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同。” 尽管现代民法在一定程度上对于合同的相对性有所突破，但公法上的契约较之仍具有明显的特点，其中关键一点就在于其对缔约主体之外的拘束力上。本文所称的“普遍效力”即是基于公法视角，研究区域行政协议对于缔约主体之外的行政主体与相对人的效力。 　　内部效力上，对于缔结区域行政协议的双方或多方行者主体而言，协议的约束力主要来自有约必守原则，或者私法上的帝王原则――诚实信用原则。“区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。” 协议本身即是缔约主体为自己立法，对缔约主体具有约束力当是区域行政协议的应有之义。 　　相较于内部效力，区域行政协议的对外效力则更为复杂。传统的契约理论囿于相对性的限制，难以厘清区域行政协议的对外效力。而法律实践却表明区域行政协议的实际效果现实存在，诸如京津冀合作框架协议、长三角区域行政协议、环渤海区域行政协议等等对于社会有着巨大的影响力，同时也成为缔约主体各政府部门协作的准则。相对人依据此类协议安排自己的生活；社会财富以此为导向流动；下级行政机关细化部署相关工作，依协议做出相应的抽象或具体行政行为。显然，区域行政协议具有对外效力。 　　三、区域行政协议对外法律效力的争论 　　笔者梳理了目前国内有关行政协议对外效力性质的论述，大致有“抽象行政行为说”和“规制力”说两种说法。“抽象行政行为说”认为行政协议在缔约主体之外属于抽象行政行为，具有行政规范性文件的效力。其理由多集中于协议的反复适用性和普遍约束力上， 这种观点主要是通过区域行政协议文本的形式来判断其性质。另一种说法认为，区域行政协议对于缔约主体之外的社会公众具有规制力。这种说法基于政府具有代表公众缔约的“有效代表权”，协议中规定的相对人权利义务事项对于相对人具有法的属性，或可以通过利害关系人同意补