乡镇财政困境的原因和措施.docVIP

乡镇财政困境的原因和措施 　　一、乡镇财政困境概述 　　乡镇财政是我国五级财政体系中最底层的财政，同时也直接关系到人口最多的广大农村居民。伴随我国财政体制改革的不断深入，加上农村经济发展建设对公共服务需求的不断加大，乡镇财政困境成为基层财政的难题。 　　地方财政资金紧张突出表现为下五个方面。一是拖欠职工工资。根据国家审计署对中西部财政运行状况的调查，截止 2002年9月.调查的42个县累计拖欠职工工资高达18亿元。二是日常办公经费紧张。由于财政资金紧张，基层单位不得不压缩办公经费，甚至出现许多基层单位因资金不足而无法出差办公的现象。三是农村公共产品供给缺失。由于财政资金的缺失，许多农村的交通、水电、通讯条件落后，基础教育投入不足，农民社会保障制度远落后于城镇居民。四是乱收费现象严重。为缓解资金不足，许多乡镇政府以各种收费的形式创造收入，这种做法既降低了政府部门的办公效率，又影响了政府在民众中的形象。五是乡镇财政主要收入转变为“两张皮”。“地皮”，即土地使用出让金;“肚皮”，即计划生育罚款所得。 　　资金紧张局面造成了巨大的地方债务风险。地方债务是指通过地方政府直接借款、提供担保、欠款等形式产生的债务。由于财政资金的短缺，乡镇财政财力重心向债务收入转移。地方债务的主要特点有三个。一是融资途径多样，主要有银行、信用社、单位、个人以及农村合作基金等。二是债务规模过高。据估算，2008年地方债务总余额超4万亿，是全年GDP的16.5%，是地方政府财政收入的174.6%。三是利息负担沉重。巨大的债务规模增加了地方政府的运行压力，使得地方政府财政收入很大一部分用于清还债务本息，造成地方财政状况的恶性循环。 　　二、乡镇财政困境的形成原因 　　(一)收入方面 　　1.分税制改革后，县乡政府缺乏税源 　　1994年，根据事权与财权相匹配的原则，财税体制改革统一将税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税。分税制改革造成地方财政收入的锐减，主要体现在:一是中央税主要为金额大、征收成本低的税种，而乡镇基层财政收入主要为一些金额小的零星税种，造成地方财政缺乏支出财源;二是共享税的共享比例中，中央的共享比例大(约60% )，地方财政共享比例小(约40% )。 　　2.农村税费改革，取消农业税，加大了农村基层财政资金困难 　　2006年，我国彻底取消了农业税，进一步压缩了乡镇财政收入。农业税改革前，乡镇政府主要收入有农民上交的提留和乡级统筹。据统计，农业税改后，多数乡镇财政收入减少了20%-30%。这使得本己负债沉重的乡镇政府面临更加巨大的财政收入压力与债务负担。 　　3.土地财政收入难以弥补公共财政收入的不足 　　“土地财政”是地方政府面临巨大财政压力采取的“无奈之举”，土地财政属于预算外收入。据统计，土地出让金收入占地方财政收入的比例由2001年的16.6%一路飘升至2010年的76.6% , 足以看出地方政府对土地财政的依赖程度。虽然土地财政暂时缓解了地方政府的财政困境，然而土地出让行为实质为预支未来收益，且随着可出让土地的减少，未来的地方财政将面临更大的压力。同时，相关规定明确，土地出让金的70%须用于土地征地补偿，其余用于基础设施建设及社会保障工程，而不能用于平衡公共财政预算，难以弥补地方财政收入的不足。 　　(二)支出方面 　　1.乡镇基层财政承担过多的事权，事权与财权不匹配 　　1994年实施的分税制改革只是在收入上明确了中央与省级政府的划分，但对于支出责任并未明确界定，尤其是省级以下各级地方政府的支出责任。事权与财权的不匹配必将造成上级财政“上收财权，下放事权”。由于下级财政的事权是由上级财政分配的，上级财政有上收财权、下推事权的冲动，造成乡镇基层财政承担过多的事权，如基础设施、基础教育、社会保障、民兵训练、计划生育、平安建设等。 　　2.“三农”建设对公共服务需求量最大 　　随着“三农”建设力度不断加大，需要大量的地方财政收入作为支撑。就目前而言，“三农”建设任务仍然十分艰巨，主要体现在农村基础设施非常落后，突出表现为交通、供电、用水、通讯等条件落后;基础教育投入不足，中小学师资力量薄弱、教学设施落后等;社会保障制度远不能满足农村需求。在社会救济、公共卫生保障与养老保险方面远远落后于城镇居民水平，这方面需要大量的财政投入。 　　3.臃肿的机构设置，造成基层财政运行成本高昂 　　据统计，我国乡镇财政供养人员数量庞大，己达870.9万人。按照2001年全国共有40161个乡镇来计算，相当于每个乡镇供养200多人。这些人员形成了庞大的“吃饭财政”群体，进一步弱化了有限的基层财政用于提供公共产