细谈《奥胡斯公约》司法救济条款及其对我国的启示_0.docVIP

细谈《奥胡斯公约》司法救济条款及其对我国的启示 　　伴随着我国经济的高速增长，环境问题也日益严重。环境保护已经成为2015年两会的“最强音”。国务院总理李克强在2015年政府工作报告中强调“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”。但是，环境污染的治理，生态环境的修复，仅仅依靠政府是远远不够的。要将环境保护真正落到实处，根本出路在于赋权于民，即通过赋予公民环境参与权，使得全体公民能够积极参与到环境保护事业中来。而公众环境参与权的真正实现，前提是赋予公民环境知情权，进而基于环境知情权建立起有效的环境信息公开制度，使得公民有获知环境信息的可能和相应路径。由于环境知情权和环境公众参与权可能受到侵害，因此相应救济程序的制度安排也尤为必要。2015年是中国新《环境保护法》的实施元年，人们对这部新出台的法律寄予了很高期望。从内容上看，新法确实比旧法在诸多方面有了长足进步，如设置“信息公开和公众参与”专章对环境信息公开制度和环境公众参与制度进行了规定。但是，新《环境保护法》关于环境信息公开制度的规定仍然过于抽象，对环境公众参与制度的规定也含糊其辞，对于保障上述两项制度的司法救济程序更是缺乏明文规定。法谚有云：“有权利必有救济”。离开了救济制度，再美好的权利也是空谈。相比之下，欧洲一些发达国家早在1998年签署的《奥胡斯公约》(下称《公约》)，不仅对公民的环境权利给予了倾斜性保护，更构建起了环境信息公开制度、公众环境参与制度以及相应司法救济制度，三大支柱相辅相成、并行不悖的环境权利体系，对各缔约国的环境法治建设以及环境保护事业起到了巨大的推动作用。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，实际上并不适用于环境信息公开与公众环境参与两个领域。这不利于环境信息公开制度与公众环境参与制度的有效实施。鉴于此，吸收《公约》司法救济条款中的先进经验并借鉴其成熟做法，对我国相关法律法规的完善和实施具有重要意义。 　　一、《奥胡斯公约》及其司法救济条款出台的背景 　　20世纪90年代以来，遏制环境污染、维护生态环境已经跳出一国的范围，成为国际间关心的重大问题。1992年6月，联合国环境与发展会议在里约热内卢召开，并发表了《里约环境与发展宣言》。里约宣言的内容包括27条原则，旨在指导今后世界各地的可持续发展。其中，第10条原则尤为重要，它规定：“公民参与是解决环境问题的最好方法，任何人都应当有适当的途径获知当局拥有的环境信息，也应当有机会参与到环境决策过程中。各国应当通过环境信息公开提升公民环境意识和参与意识，也应当提供相应的司法救济途径和补救修复措施。”发达国家集中的欧洲为了有效贯彻此项原则，联合国欧洲委员会于1998年6月25日通过了《公约》并于2001年10月30日开始生效。从《公约》的全称《联合国欧洲经济委员会就环境信息公开、环境公众参与以及诉诸法律的公约》(The UNECE Convention on Access to Information，Public Participation in Decisionmakingand Access to Justice in Environmental Matters)可以看出，《公约》的主要内容就是环境信息公开制度、环境公众参与制度以及相应的救济条款。事实上，在之后通过并公布实施的《〈奥胡斯公约〉执行指南》(The Aarhus Convention：an Implementation Guide，下称《公约执行指南》)也明确承认了上述三项制度是《公约》的三大支柱性制度。因此，相对于之前的类似国际公约，《奥胡斯公约》将环境权与人权、政府责任与环境保护紧紧联系起来，强调了当代人对后代人的义务以及建立可持续发展模式的充分必要性。为了达到上述目标，《公约》聚焦的重点是如何保障普通民众与政府之间的良性协作以及协作失调时如何救济。可以认为，正是《公约》更加重视对程序的规定以及救济制度的建立，使得以往国际环境公约宣誓意义有余、实践意义不足的条款，第一次有了可以实现的法律途径。尽管《公约》的效力范围仅限于欧洲，但其影响范围和示范作用早已超越了欧洲范围，深刻地影响着全世界。《公约》制定并实施之后，许多世界性或区域性的国际环境公约都在一定程度上借鉴了其中的一些原则或具体条款。为此，时任联合国秘书长的科菲·安南评价道：“尽管(《奥胡斯公约》)是区域性的，它的影响一定是世界性的。它是迄今为止对里约宣言第10条原则， 即强调公民环境参与以及环境信息公开制度必要性条款最有影响力的解释，也是联合国主导下在环境民主领域最有开拓意义的一次尝试”。尽管由于《公约》自身的强制力较弱，以及欧盟与缔约国之间