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论预算治理中的人大、政府与公民 　　在“四个全面”的宏伟路线图中，预算是至关重要的一环。而现代预算制度的要义在于树立现代预算观念，实现从“管理型预算”向“治理型预算”的转轨，特别是要加强预算法律主体的开放性和制衡性(蒋悟真，2011：146)。申言之，国家治理的核心要义在于公权力与私权利的良性互动，而公权力内部运行的有序、协调，以及私权利介入公权力运作的渠道之畅通，则是此处“良性互动”实现的“两翼”。就前者而言，指向的是人大和政府在预算场域的权义责配置;就后者而言，指向的是公民在预算编制、审批等过程中的有序参与。正如库斯曼(1991)所言：“治理意味着国家、社会和市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”一部预算良法的出台及落实，能够对国家治理结构中的人大、政府、公民等主体都产生根本性的影响，从而综合、系统地改进整 　　个治理体系。 　　一、人大层面：更加强大的民主权力 　　“政府花钱，议会审批”是市场经济和民主法治国家的普遍做法(刘剑文，2014：19)。由于财政资金是绝大多数政府行为的起点，预算决定和反映了政府活动的范围和形式，所以如果能控制住预算，也就控制住了政府。正如汉密尔顿(1980)所言：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善的和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”而我国对财政权的合理配置和有效规范，关键点也正在于“做实”全国人大，使其在财政领域更好地发挥作为最高立法机关和最高权力机关的应有作用，更为有效地行使决定权和监督权(蔡定剑，2003：364)。 　　审视新《预算法》，其对于人大在预算权配置中地位的提升，表现得较为突出。新法将立法宗旨从“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”，不再把预算当做政府进行经济管理和宏观调控的工具，而是将其视为规范政府行为的工具，彰显了由“国家财政”发展为“公共财政”的巨大进步(刘剑文、陈立诚，2014：23)。例如，新《预算法》明确了预算的拘束力与执行力，要求政府未经预算批准则不得开支，该法第十三条明确规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”又如，新法规定政府的全部收入和支出都纳入预算，实行全口径预算管理，并且对于预算编制提出了更高、更细的要求，这直接指向的是当下预算编制过粗，以致人大代表看不明白、从而难以真正发挥审批权的弊端;再如，强化了人大对预算的初步审查制度，规定“人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意见反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表”。这些都是可喜的进步。 　　进一步看，强化人大对政府预算的实质性的审查、批准和监督权力，有助于促进民主政治的良好运行(朱大旗，2014：13)。概言之，人大预算权的增强不仅使得人大在预算问题上占据主动权，全面地介入各预算环节，而且还提供了延长人大会期、调整人大议事日程、优化人大代表结构、壮大人大组成机构的契机，进而使得人大在预算以外的其他国家治理问题上也能起到主导作用。比如，多位财税法学者建议，应增加全国人大常委会预算工委的工作人员编制，并可在全国人大下专门设立预算委员会，成为像美国国会专业委员会那样的常设的、专业的预算管理监督机构，从而更便于人大监督预算。同时，在《预算法》修改被反复讨论的过程中，人大的预算权问题得到了一次次的强调，这极大地提升了人大在民主制度中的地位，也使越来越多的人大代表认识到自己所担负的预算民主职责。在《预算法》修改完成之后，以此为新的起点，我们有理由期待人大在实践中以更加积极的、更加专业化的态度不断探索、且更加积极地行使民主监督权力，也期待我国的代议制民主更加成熟、稳健、有力。 　　二、政府层面：更具公共性的财政行为 　　政府运用国家权力、调动财政资金，相较于个人劳动力，能对生产力的发展产生更大的作用，但是决策机制和决策集团内生具有不确定性、自我膨胀性。因此，强大的政府权力之于生产力发展而言是一把“双刃剑”。正如诺斯(1992)所言：“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是认为的经济衰退根源。”我国过去的一个阶段中，财税法的经济功能被过度强调甚至发生曲解，很多时候人们只看到了其中的宏观调控方面，在实践中也往往被异化为“经济增长至上”。但是，在强调多中心、公私协作的“治理”新机制下，政府应当改变过去包办一切的做法，扮演“掌舵而不是划桨的角色”(罗伊，2011：358)。应当看到，国家干预并不是万能的，市场会失灵，政府同样会失灵。我们要用好政府与