从传统公共行政到整体性治理——公共行政理论和实践的新发展.pdfVIP

营 ’碌 玄 2016年第8期 从传统公共行政到整体性治理 — — 公共行政理论和实践的新发展 韩小凤 摘【 要】公共行政在20世纪初诞生后 ，先后经历了传统公共行政、新公共管理和整体性治理等具有典 范意义的变革。传统公共行政是建立在政治和法律基础上的，新公共管理是建立在市场和经济考虑之上的， 而整体性治理授用新涂尔干理论和组织社会学分析，致力于政府组织体 系整体运作的整合性与协调性。传统 公共行政强调行政程序来保证公平对待，致使政府实际运作产生了一系列问题，特别是上世纪70、80年代 ， 两方福利国家的财政无法支持巨大的福利支出并导致公共服务困难，新公共管理 由此而起。新公共管理追求 分权、竞争与效率，但又有深化功能裂解型治理之嫌。经过对传统公共行政和新公共管理的反思，整体性治 理提供 了解决问题的思路 ，引导行政学的研究运用新的视角来探讨网络化时代的 跨“界”公共问题，是对当 今 日趋复杂、多元世界的一种有力回应。 【关键词 】公共行政 官僚制 新公共管理 整体性治理 (中图分类号]D63．31[文献标识码 ]A [文章编号]1000—7326(2016)08。0077．06 “公共行政是理论与实践广泛而无确定的结合，它的目的是促进更好地理解与认识政府及其所治理 社会之间的关系，鼓励公共政策更多地回应社会需求，开创符合效率、效能和公民深层需要的管理实践”。 现实中政府因面临种种危机而展开的持续性的政府改革浪潮，为公共行政的发展提供了源源不断的空 间，既丰富了行政研究的视野和方法，也带来 了公共行政理论和实践模式的变革。政府如何 以最低 的代 价为公众提供丰富的公共产品，如何快速行动才能让公众享受便捷的公共服务，这不仅需要对政策方案 和行动战略进行重新调整，而且会促动理论界创造出新的思想产品。整体性治理是在对传统公共行政和 新公共管理反思和修正的基础上提出来的，不仅成为西方国家公共行政研究中的一个最前沿的课题，而 且也代表 了政府改革实践的最新成果。公共行政的理论和实践在历史上发生了巨大的变化，在未来仍将 变化，如何对快速变动的世界做出回应?对传统公共行政、新公共管理和整体性治理理论与实践的梳理、 分析就显得尤为重要。 本文系山东社科规划研究青年项 目(10DFXJ03)的阶段性成果。 作者简介 韩小凤，山东社会科学院副研究员，山东大学政治学与公共管理学院博士生 (山东 济南，250002)。 一 77— 一 、 传统公共行政理论与实践的困境 早期行政有一个漫长的历史发展过程 ，它是与政府 的概念同步的。 “自从有了政府，就有某种形式 的行政存在”，2【早期的政治与行政是混为一体的， “行政系统是 人‘格化的’，即以效忠于国王或大臣 等个体为基础 ，而不是非人格化的，即以合法性和效忠于组织与国家为基础”，f3这种行政实践常常导 致滥用职权和谋求个人利益的腐败 ；而 “政党分赃制”则使得从高层到低层的每一个行政职位都由获胜 政党任命的人 占据，早期行政体制效率差、效能亦差，任命执行部门与司法部门官员方面存在越来越 多的冲突，政治、行政与不信任联系在一起。早期行政形式的固有问题最终引起了 19世纪后期的变革， 并导致与传统行政模式相关的改革。 传统公共行政在 19世纪末 20世纪初一经产生，便迅速确立 了自己的核心原则和基本信条，并且 得到理论界的一致认同。政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了基础 ，官僚制则意味着基于 “功 绩”基础上的人事雇佣、提升和留职，这适应了当时传统社会瓦解和现代资本主义社会兴起的客观要求， 反映了公共行政的现代化发展方向。威尔逊 l887年在 《政治学季刊》发表的 《公共行政研究》一文， 提出政治一行政二分原则。威尔逊认为政治与行政应该分开，并进而强调行政科学研究的 目的在于 效率 ，公共行政 中的价值追求也顺利成章地交 由政治过程来完成 。对政治一行政二分进行系统阐述 的是古德诺 ，他完成了威尔逊提出的对政治与行政进行区分的任务 ，提出 “政治是政策的制定，行 政是政策的执行”，自此，公共行政便有 了实践遵循的原则和理论构建的基础 ，并同时为将韦伯的 官