风险行政法研究的前提问题.pdfVIP

· 专题研讨 · 风险行政法研究的前提 问题 金 自宁 [内容摘要] 随着风险规制上升为国家任务，风险行政法研究已经在世界 范围内兴起，但仍有重要的前提问题需要澄清。风险的概念既有现实维度也有 认知维度，作为风险制规对象的风险只能是客观实在与主观建构的结合。风险 行政法研究所面临的真正难题是与风险相关的不确定性触及 了人类知识的限 度，即无知的问题。风险行政法的疆域随着以公共行政方式应对风险的范围而 变动，而公共行政并非应对风险的唯一方式，也并非有所有情况下均为最佳方 式，因此有必要明确，通过公共行 行政法方式应对风险的正当根据在于保障 公共安全。 [关 键 词] 风险 风险规制 行政法 一 、风险行政法研究的兴起 现代化进程，特别是现代科学技术的发展及其应用，有效地消除或削减了传统社会即已 存在的许多 “旧”风险，如医学技术的发展使特定的疾病不再是致命的威胁 、人工降雨可以 在一定程度缓解旱灾等；同时也制造出传统社会所不能想象的 “新”风险，如疯牛病和核泄 漏事故。今天，我们在世界范围内都可以看到，风险规制已经上升或正在上升为各国政府的 重要职能之一。 在此背景下，风险行政法研究也在世界范围内兴起D[1]在我国，近年来也有一些研究 者注意到了现代风险及风险规制对行政法制度和理论的挑战oE2]立足于我国现有的行政 金自宁，北京大学深圳研究生院副教授，法学博士。本文系国家社科基金项 目“环境风险规制的行政法研究”(项 目号 13BFX032)和教育部人文社会科学青年项 目“风险规制与行政法治”(项 目号 11YJC820047)的阶段性研究成果。 [1] 德国的风险行政法研究成果，参见刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版；美国的 风险行政法研究成果，参见金 自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版。 [2] 例如，李海平 ：《论风险社会中现代行政法的危机和转型》，载 《深圳大学学报 (人文社会科学版 ))2005年第 1 期；宋华琳：《风险规制与行政法学原理的转型》，载 《国家行政学院学报)2007年第4期；赵鹏：《风险社会中的自由与安 全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战》，载 《交大法学)2Ol1年第 1期；金 自宁：《风险规制与行政法治》， 载 《法制与社会发展)2012年第4期。 4 金 自宁 风险行政法研究的前提 问题 法教义学框架，可以将这些挑战归纳为如下几个方面。 (一)风险规制组织形式多样化 现代社会的风险往往涉及高新科学技术的应用，政府的风险规制越来越多地需要以不 同领域里的专业知识为基础，这使得在组织架构层面引入专家咨询委员会成为必要。对 “专家统治”的不信任和对 “规制捕获”的担忧促成了公众参与风险规制的广泛共识。风险 的全球化又促使超越国家疆界的国际组织、跨国组织也开始承担风险规制责任。由是，具有 多样性和复杂性的 “公共行政网络”已经出现，在此网络中，政府、非政府组织、国际组织等 不同公共行政组织形式均承担着风险规制的功能，这些不同的组织形式之间还存在着错综 复杂的互动关系。这些组织形式和结构方面的变化，都需要发展传统的行政组织法以具体 明确各类主体的权责界限。 (二)风险规制活动方式和程序 的变迁 随着包括利害关系方、一般公众、非政府组织、跨国组织等多元主体的参与，公共行政主 体的风险规制活动方式也明显多样化了。危机处理、事故响应等传统上视作 “例外”的活动 方式的重要性明显上升，协商制定规则、可交易许可、风险评估、风险交流等新兴规制工具也 得到了广泛的应用。这些变迁，需要发展传统的行政行为法和行政程序法来加以回应。 (三)司法审查面临复杂局面 前述方面的变化，都会影响到司法机关对行政行为的审查：公共行政主体和活动方式的 变化，要求司法审查范围／行政诉讼受案范围的扩大；而行政行为法和行政程序法的发展，也 意味着司法审查规范标准的发展。除此之外，在具体操作方面，司法审查也面临棘手难题。 例如，我国 《行政诉讼法》要求被告对行政行为合法性负证明责任，[3]证明范围包括了事实 根据和规范依据。但是，风险规制所面临的不确定性，既涉及客观事实认