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论新 《行政诉讼法》背景下 海关规范性文件制定问题的思考 张 鹏 摘 要：2015年5月1日起正式实施的新 《行政诉讼法》，对四中全会 《决定》 中关于依法治国、司法体革的精神做了及时的响应和诠释，承载着人们厚重的法治理 想。在这样一个法治建设不断推进的大背景下，中国的司法体制尤其是行政诉讼体制 正在发生着重大变化。海关必须适应新时期政诉讼体制的变革，适应司法机关对行政 执法机关所实施行政行为的审查所带来的变化，从而不断完善海关的法治建设。新时 期，海关应把握好新 《行政诉讼法》关于司法审查的新特点，认真分析当前海关系统 在规范性文件制定方面存在的问题，从立法理念、规范性文件的清理、民主立法、立 改废并举、与改革进程同步、政策性措施的合法性审查等方面入手，切实推进海关立 法法 治化 。 关 键 词 ：行政诉讼 ；海关执法 ；规范性文件 ；海关立法 在依法治国已成为全社会共识、党和国家全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革也 在有条不紊地推进。党的十八届三中全会与四中全会提出依法治国的改革蓝图，就司法体制改 革提出了改革思路 ，最高法院也以解决司法行政化、地方化为突破 口开展了改革试点。2014年 11月 1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过新 《行政诉讼法》，对旧 《行政诉 讼法》做了重大修改，迈出了行政诉讼体制改革的重要步伐。这次修改，正逢党的十八届四中 作者简介 ：张鹏 ，武汉大学法学院2012级宪法学与行政法学专业博士研究生，广州海关缉私局 大铲海关缉私分局 。 82 论新 《行政诉讼法》背景下海关规范性文件制定问题的思考 全会通过 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称四中全会 《决 定》)。可以说，新 《行政诉讼法》将三中全会和四中全会提出的一些司法体制改革思路落到实 处。由于司法对行政的审查和监督功能，行政诉讼体制改革必然会深深地影响和触动政府和行 政机关的治理模式、依法行政的进程。在这一背景下，海关应积极应对新 《行政诉讼法》所带 来的种种新变化，主动作为，以此来进一步推动 自身的改革与发展，不断深化和完善 自身的法 治建设。本文从海关规范性文件制定的角度，来思考海关立法应如何应对新形势下行政诉讼体 制改革所带来的冲击和挑战，从而不断完善海关立法工作推升海关立法的法治化水平。本文所 探讨的立法，是指广义上的立法概念，包括了海关总署制定规范性文件的行为， 《中华人民共 和国海关立法工作管理规定》把规范性文件的制定工作纳入到海关的立法工作当中。① 笔者认 为，新 《行政诉讼法》的颁布实施，正是海关进一步清理规范性文件制定的良好契机，由此推 动海关立法的法治化，从而促进海关执法的法治化进程。 一 、 新 《行政诉讼法》扩大了被审查行政行为的范围 (一)新 《行政诉讼法》将被审查的 “具体行政行为修改为 “行政 行为 原 《行政诉讼法》将行政行为区分为具体行政行为和抽象行政行为，② 将具有准立法性质 的抽象行政行为排除在审查对象和受案范围之外，规定行政诉讼的审查对象只限定为行政主体 针对特定对象做出的单方、具有外部法律效果的特定行为——具体行政行为。如原 《行政诉讼 法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为 侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。接着其第十一条对可提起诉讼的具体行 政行为的范围予以列举，第十二条对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束 力的决定、命令排除在行政诉讼审查范围之外。 但是，在执法和司法实践中，由于具体和抽象两个概念的内涵以及划分标准的模糊和不确 ① 《中华人民共和国海关立法工作管理规定》(署令 131号)第一条规定：为了加强对海关规章及 其他规范性文件制定工作 (以下简称海关立法工作)的管理，规范程序，保证质量，根据 《中 华人民共和国立法法》和国家有关行政法规的规定，结合海关工作实际，制定本规定。第二条 规定：本规定适用于海关总署、直属海关在职权范围内依法按照规定程序对规章及其他规范性 文件进行的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、修订、废止等立法活动。第三条规 定：本规定所称其他规范性文件 ，是指海关总