我国“两级政府、三级管理”体制的法理质疑与完善选择.pdfVIP

民共和国城市居民委员会组织法》则概 城市的基层社会沉淀，落到最为基层的政 要地规定了街道办事处与居民委员会的 府机构街道办事处身上。基层政府职能 关系为指导与被指导、协助与被协助的 大量地被推向了街道办事处，致使其行 关系。应该承认街道办事处组织法体系 政事务越来越多，街道办事处的行政职 明显缺乏作为组织法基石的宪法依据， 能也日趋庞大，实际上在发挥着一级政府 也缺少作为 “基本法”的街道办事处组 的作用了。街道办事处逐渐形成了 “准 织法。 政府”的角色地位，甚至在一些地方超 (二)实践中的错位 过了一级政府的职权。根据一项调查资 在建国初期，街道办事处承担的任 料显示：北京市石景山区八宝街道办事 务还基本符合组织条例规定的那几项。 处目前承担各类工作达168项，其中党群 然而，随着社会经济的发展，城市居民 工作和人大街工委工作计49项，街道内 结构的变化以及城市化过程中必然出现 部事务性工作23项，行政管理和居民服 务类工作96项。另外，街道办事处的人 影响，全国各地有很多大、中城市纷纷 员编制也早已大大超出了1954年条例的 效仿，争建这种管理体制。 规定，其组织机构也已经 “科室化”。 但是，这种管理体制并非没有法 根据 《中华人民共和国宪法 和 律上的难点和操作层面的缺陷。首先， 中华人民共和国城市居民委员会组织 该体制与我国根本政治制度——全国人 法》的规定，居民委员会作为基层群众 民代表大会制度不符。根据人民代表大 性自治组织，并不是街道办事处领导的 会制度的原理，人民代表大会是国家权 下属机构。然而，改革开放以来街道办 力机关，行使或委托其他机关 (如行政 事处把增加的大部分事务性工作下派给 机关、司法机关)行使国家的权力，任 了居民委员会，并进行全程式的督促和 何一级政府都必须由同级人大依据法定 与居委会干部个人利益相关的考评，形 程序产生 (同时即意味着从同级人大那 成了 “上面千条线，下面一根针，条条 里获得了有关国家行政权力的委托)， 线线都往里穿”的局面。长期以来形成 并执行同级人大的决议，对同级人大负 的这种城市基层管理体制直接造成了作 责，受同级人大监督。现实中的很多街 为群众性自治组织的居民委员会功能的 道办事处已然在充当着一级政府的角 退化和萎缩，居民委员会的自我管理、 色，然而，人大对街道办处等的监督却 自我教育、自我服务的自治功能日益退 是一个 “断层”。它的权力从哪里而 化，其本来应发挥的功能在很大程度上 来?是人大授予还是上级政府的委托? 被街道办事处和其他组织所覆盖。如 依照法律，派出机关 (含行政公署、街 今，现实中的居民委员会无论是在工作 道办事处和区公所)按照法律规定均不 内容上，还是工作方式上都带有十分浓 是一级政府，故无须由人大产生，从而 厚的行政化色彩。 也就无须向人大负责，而只需对派出它 二、 “两级政府、三级管理”体制 的那级政府负责；而人大也是不能直接 的法理质疑 监督街道办事处的。因此，操作上应该 造成上述情形的原因很多，既有外 规定街道办事处的负责人由区长提名、 部原因，同时也有内部原因。各地在2O 区级人大任命和罢免，街道办事处对区 世纪9o年代就已经对此进行了改革。最 人民政府和区人民代表大会负责，受区 有影响的应数1995年上海市率先尝试的 人民政府和区人民代表大会监督，这也 “两级政府、三级管理”的社区管理体 是我国人民代表大会制度的当然之义。 制。 其次，与现行法律的有关规定不 该体制的特点是将权力重心下移 符。1 954年 《街道办事处组织条例》和 至街道，充实、强化街道办事处的管理 1979年的 《地方组织法》都明文规定了 职能，减轻市、区级政府的城市管理任 街道办事处是派出机关，而非一级政 务。街道办事处被授予部分城区规划的 府。但在逻辑上，能够行使国家一级管 参与权、分级管理权、综合协调权、属 理权能的主体，只能是一级政府。故 地管理权等四项权限，并采取了清理