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税收权限划分的国际比较与启示 6tt1％ [内容提要] 考察各国的税收权限划分方式，主要是分析其地方税收权限的大小、最高立法机 构和中央政府对地方税收权限的干预程度。其中，地方税收权限的大小，是衡量税权集中与分散的棱 内容。在我国分税制改革的过程中，选择和确定税收权限的划分方式问题，是利益和权力配置中的 重要内容。根据我国的县体国情，采取 “适度集中，相对分散”的税收权限划分模式，是一十较为适 宜的选择。 [关键词] 税 ! !堡皇 比较 囿P面 5籀己 税收权限 (简称税权)，是确定中央和各级地方在税收管理、税收立法、税法解释和税收优 惠诸方面责权的基本制度。实施分税制的核心问题之一，便是如何划分中央和地方立法机构 (人 代会)与执行机构 (政府)的税收权限，而其中尤其是如何认识和确定地方的税收权限。在探索 适宜于中国国情的税权划分模式的过程中，我们或许会从若干发达国家分税制条件下的税收权限 划分类型中得到一些有益的启示。 一 、 若干国家税收权限划分方式和类型的分析 在政体上．尽管有的发达国家实行联邦制，有的则采用单一制，但是其分级财政体制却几乎 统统自称为 “财政联邦制” (Fiscal Federalism)-2]。就理论意义而言，财政联邦制是有其丰富而 特定的财政体制内涵的，它至少应该意味着各级政府拥有相当大的相对独立性和财权、税权上的 自由性。然而实际上，受各个国家不同的经济、行政管理及文化背景诸因素的影响，许多国家财 政联邦制条件下的事权、财权和税权划分方式又各有特色，甚至与财政联邦制的本来特征大相径 庭。从集中与分散的角度来看，发达国家中大致有分散、适度集中 (相对分散)、集中这三种税 收权限分类型 分期散型税收权限划分方式，主要存在于政治和经济管理权限均比较分散的国度，其特点是 赋予各级立法机构和执行机构很大的税收权限，尤其是地方在税权上的自主性相当大。这一类型 的代表者是美国，它的联邦、州和地方三级政权均各自行使归属于本级的税收权限，包括税收立 法权、解释权、开停征权、调整权和优惠权等，因而便形成了统一的联邦税收制度与有差别的州 和地方税收制度并存的特定格局。在税收划分上，美国实行同税源分别征收的办法，联邦和州均 可以对同一课税对象按照中央和地方税制中的不同税率进行征收 (个人所得税和企业所得税便是 如此)。从功能上看，这种税权和税收划分方式，有助于保证各级财政尤其是地方财政自主地组 织和支配财力，但它也对各级税权之间的协调性和衔接性提出了相当高的要求。倘若税权关系协 调和处理不好的话，则有可能产生各级政府问税收政策上的矛盾并会因此而导致负面效应的出 现。与此相联系，美国宪法第1条第8节规定，国家最高法院有权对地方政府的不适当税收课征 作出停止的判定。同时，宪法第 1条第 10节还规定，禁止任何州课征历来隶属于联邦的关税。 在特征上，加拿大的税收权限划分方式也很接近于这种类型。 所谓税权适度集中、相对分散，是指各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归于各 级地方，如立法权集中、执行权分散，或者大部分立法权统揽在中央，地方则负责征收管理。德 国的税权划分方式可能划归这一类型中来。德国联邦一级在对关税等联邦税收理所当然地拥有单 对经问题研究 1999年第3期 总第[84期 独立法权的同时，也对共享税享有优先立法权。州和地方对隶属于自己的财产税等地方税种拥有 较大权限，可以自行规定税率、减免和加成等。德国的联邦税务管理部门负责征收关税和联邦消 费税，其他一些联邦税以及地方税种由州、地方税务管理部门负责征收，可见其州政府具有比较 大的税收执行权。在各级政府事权划分方面，日本是以所谓 “大地方政府”而小有名气的 值得 指出的是，日本地方政府的事权范围虽然相对较宽，但其他地方的税收权限却并不很大。日本也 实行 “立法权集中、执行权分散”的方式，地方可以在法律许可的范围之内制定详细、具体的征 收管理条例及实施细则，井进行一定限度内的税收调整。但地方无权随意改动全国统一的法定税 率 当地方财政出现入不敷出的拮据状况时，地方可以开设法定外的税种，当然这种税在开征之 前需要履行严格而复杂的审批手续。如果处理得好的话，这种适度集中、相对分散的税权划分方 式是可以体现出集权而不统揽、分权而不分散的优点是。