农村集体经营性建设用地入市的条件关键问题与推.PDF

农村集体经营性建设用地入市的条件、关键问题与推进路线 中国土地勘测规划院 程 烨 一、农村集体经营性建设用地入市的条件 1.土地产权基础条件 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在第二 个问题（坚持和完善基本经济制度）中指出: “完善产权保护制度。产权是所有制的核心，健 全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。十七届三中全会通过的《中 共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了完善农村土地制度的原则是“产 权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。前后两个三中全会的决定，对土地管理的原则要 求既具有一贯性又有发展性。“产权明晰”与产权“归属清晰”本质相同，并在两个决定中均 被置于产权制度建设要求的首位，具有一贯性；这次决定增加了“流转顺畅”的要求和健全“现 代产权制度”的概念，表明现代产权制度是产权流转市场的基础，具有发展性。要做到产权明 晰，必须明晰下列问题： （1 ）明晰不动产物权种类。不动产物权主要有两种分类：第一种按主体分为自物权与他 物权；第二种按客体分为主物权与从物权（土地是主物，其定着物附着物是从物）。自物权指 所有权、准所有权（现行法定使用权）；他物权（即他项权利）指在他人不动产设定的权利， 并细分为用益物权（地上权、地役权）和担保物权（抵押权、典权）。我国现行法律法规施行 的产权分类，包括所有权（国家和集体两类土地所有权、房屋所有权），他项权利中的用益物 权（包括土地使用权、农村宅基地使用权、承包经营权、采矿权、地役权等）和他项权利中的 担保物权（抵押权）。 （2 ）明晰不动产物权客体。本讨论的重点是农村集体建设用地，必须明晰具体地类、产 权边界、使用目的和基准地价；必须界定客体的使用目的为营利性（即所谓经营性）。《物权法》 第135 条规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权 利使用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。但国家标准《土地利用现状分类》中一级和 二级分类表中均没有“建设用地”类，只是在《市县乡级土地利用总体规划编制规程》的附录 中列有农用地、建设用地和未利用地3 个一级地类，并且续分了11 个二级和33 个三级地类。 法律中定义的建设用地系指以建造建筑物、构筑物及其附属设施为用途的土地，其中的关键词 是“建造”，与“建设”虽然相关，但又比较狭义。总之，要在当前市场法律制度中对经营性 用地进行定义，对经营目的性和公益目的性进行区分。 （3）明晰不动产物权主体。在明晰产权客体的基础上，应明晰农村集体建设用地的产权 主体。主体资质除民法规定的条件（民事权利能力和民事责任能力）外，本讨论中还需要结合 实际区分独立企事业法人与非独立企事业法人（子公司及合伙人企业）、农户与公民等，此种 情况应在地籍调查和不动产登记过程中加以确认。 （4 ）明晰不动产物权的权利义务。可进入市场的产权必须完成不动产登记（契约、权利）， 同时其必须具有完全的处分权能，而出现受规划管制分区限制、受合同约束条件限制和有产权 负担限制、有权属争议和纠纷等情形时，可能需要在一定程度和一定时期内限制或禁止产权处 分。 2.土地市场法规条件 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第三个问题（加快完善现代市场体 系）中指出：“要建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制、建立城乡 统一的建设用地市场”。市场规则即为市场规制法，市场规制法是指国家（政府）对市场秩序 进行适度干预而形成的各种社会关系的法律规范的总称。构成土地市场法规的基本要素包括： 一是规制对象（主体及行为方式，客体及规定条件，权利与义务内容）；二是规制主体（政府 监管责任）；三是规制措施（明晰产权、转让登记、合理使用、防止市场垄断和不正当竞争等）。 市场规制法中应明确以下内容：市场客体界定与准入条件；市场主体界定与行为规范；市场类 型界定与交易合同法定形式；物权法与合同法在市场法规中的适用及违法交易的罚则等。 3.土地利用规划条件 土地利用规划是土地资源时空配置与利用方式安排的公共政策文件，具有科学性、法制性， 及不同层级和各类专项配套的体系性。与市场配置土地和实现用途管制关系十分密切，且具有 基础依据意义的是土地利用控制性详细规划，这种规划中的土地利用分区与用途管制规则，与 土地产权制度和土地不动产市场制度相互配合，可有效规范市场行为和市场调节措施。土地登 记的用途应是基于这种规划规定的用途，土地市场的客体条件也是基于这