中国地方政府财政风险研究：“逆向软预算约束”理论的视角.pdfVIP

莩JI：‘拜玄 2oo5~ 11期 中国地方政府财政风险研究： 理论的视角木 “逆向软预算约束” ◎马 骏 刘亚平 【摘要】目前，中国地方政府负债所隐含的财政风险越来越严重。在将县市政府的债务重新分为主动负债 和被动负债之后，本文运用 “逆向软预算约束”理论来解释中国地方政府为什么会主动累积各种负债进而累 积财政风险。本文认为，在目前的制度环境、官员激励机制和约束机制下．经济增长和地方政绩是以财政风 险的不断增加为代价的。因此，要解决地方政府的债务问题，控制财政风险，从根本上来看需要在财政体制 之外进行努力。改革目前的干部激励机制和约束机制。 【关键词】地方政府 财政风险 逆向软预算约束 [中图分类号]D625；F127 [文献标识码]A [文章编号]1000—7326(2005)11-0077—08 最近几年，中国政府尤其是地方政府可能存在的财政风险越来越受关注。国务院发展研究中心 “中 国地方债务课题组”的调查认为：中国县乡公共财政面临严重危机，中国地方政府债务风险已经超过金 融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的 “头号杀手”。Eli为什么县市级政府会累积财政风险?财政 风险总与债务直接相关，当政府资不抵债而且资产的现金流量也不足以支付债务时，财政风险就可能出 现。虽然债务并不一定会带来财政风险，但是债务是风险的根本原因。为什么县市级政府要累积庞大的 债务而无视财政风险呢?由于不同类型的债务形成的原因是不同的，因此，一个能够很好地解释某一类 负债的原因不一定能很好地解释另一类负债。在将县市政府的债务重新分类为主动负债和被动负债之 后，本文将研究的重点集中在县市政府的主动负债，并进一步将研究问题集中为：为什么县市级政府会 主动形成各种负债进而累积财政风险? 一 、 文献评估 目前关于地方债务和财政风险的研究非常多，绝大部分文献都将原因归结为分税制等造成的地方财 政困难、政绩工程、地方机构膨胀导致行政支出比例过大、缺乏风险意识、缺乏有效的债务管理机制 等。 1有些对欠发达地区的财政风险的研究，将财政风险的成因归结为财政收入的增长存在难度、自上而 下的增支减收政策、分税制、压力型体制、债务管理混乱等。E3]还有研究者将原因归结为： (I)地方政 府与其他市场主体之间的关系尚未理顺，市场风险不断向财政转移； (2)地方财政信用游离于信贷规 模控制之外。[ ] 现有的文献虽然有助于我们对地方财政风险的严重程度及其成因的理解，但它们一般都只是将原因 本项目获得广东省教育厅人文社科规划项目 (03SJA630003)资助。同时．获得中山大学二期 “985”工程 “公共管 理与社会发展”研究创新基地专项基金资助。本文的思路得益于和周雪光教授的谈话，在此表示感谢。不过，本文的任何 缺陷概由本文作者负责。 作者简介 马骏，中山大学政务学院教授、博导；刘亚平，中山大学政务学院讲师 (广东 广州，510275)。 进行罗列，而没有对原因进行分类，没有分析原因之间的关系，因而都没有发展出一个内在一致的解 释框架和因果机制，未能对原因背后的因素进行深入的理论分析。另外，现有的对于地方债务的研究 一 般都运用H。l 。ko a(1998)的财政风险矩阵来对地方债务进行分类，它使得我们开始关注以前一直 被忽略的各种隐性和或有负债。但是，这个债务分类框架是一个技术性的债务分类框架，不能包括各种 体制性因素。这意味着，要解释地方政府的债务累积，仅仅运用这一框架是不够的。要更好地解释地方 政府累积负债的原因，需要更有说服力的理论。这种新的理论需要建立在重新对债务进行分类的基础 上，只有这样才能根据不同的债务，寻找可能的解释性变量，并对各种原因进行分类，深入地分析原因 之间的关系 二、中国县市负债规模与分类 1．负债规模 由于地方债务的隐蔽性非常强，所以，目前无法统计县市级财政的负债规模究竟有多大。然而，仅 仅根据各种个案调查的资料就可以发现，县市级政府的负债规模是非常大的。根据国家审计署2002年对 中西部lO+省、市的49个县市财政收支状况的审计，~1J2002年底，有37个累计瞒报赤字10．6亿，是当年 决算反映的赤字的147％；49个县市累计负债163亿，相当于当年可用财力的2．1倍。EsI__些省份的个案研究 也证实了这一点。例如根据2003年政府决算统计，四川省县级政府债务高达739．2亿元，平均每个县负债