财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革.pdfVIP

《农业经济问题(月刊) 2007年第12期 财政压力与体制变迁 后农业税时代的乡镇机构改革 口孙小燕 温 琦 内容提要：取消农业税后乡镇财政压力不断加大，为维护和巩固农村基层政权以及农村税费 改革的成果，必须加快乡镇机构改革。本文在把全国乡镇粗略划分为农业型乡镇和非农业型乡 镇的基础上，提出了农业型乡镇机构改革可实行乡镇公所，非农业型乡镇在保留一级政权的前提 下必须加快政府职能的转变。并进一步提出乡镇机构改革的配套措施，主要包括多方打通人员 分流渠道、深化财政体制改革、合理化解乡村债务、强化县级机构改革、大力发展村民自治和民间 组织。 关键词：农业税；财政压力；乡镇机构改革；政府职能 2006年我国全面取消农业税，从此国家进入了后农业税时代。取消农业税是践行国家“多予、少取、 放活”战略方针的具体体现，该政策在短期内可切实减轻农民负担。但长期而言，如果缺乏有效的配套改 - 革，本次税费改革也将难以逃脱“黄宗羲定律”的宿命。正基于此，温家宝总理指出：“要积极稳妥推进以 乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点，而其中乡镇机构改革是关键一环”。 一 、 财政压力与体制变迁：一个理论分析框架 财政制度与现代国家制度有着密不可分的联系，熊彼特、希克斯和诺斯对此进行了深入的研究，何帆 (1998)将他们的观点总结为“熊彼特一希克斯一诺斯”命题，这一命题阐明了财政压力引发体制变迁的逻 辑思路，从而为我们分析后农业税时代的乡镇机构改革提供了一个理论分析框架，即财政压力是引起改革 的诱因，也决定了改革路径的选择(徐增阳等，2006)。 如图1所示，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的合法性将逐渐下降，为了维持已有的合法 性水平，国家就不得不提高财政支出。而财政支出持续增加势必引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出 的增长率超过国民经济的增长率，最终出现财政压力。财政压力使国家无法维持原来的支出水平，无法再 依靠原有的政策维持合法性水平不变，或者说财政压力反过来会导致国家合法性的进一步下降。为了打 破这一恶性循环，国家开始寻求改革。于是，财政压力引起了制度变迁。 至于制度变迁的路径选择，国家实际上有两种不同的对策。如图1所示，一是“甩掉包袱，节省开支”， 即减少国家承担的公共产品供给数量，以此节省财政支出；二是“新辟税源，增加收入”，即努力挖掘财政收 入增加的潜力，向新兴部门征税。而且就政策的阶段性选择来看，只有“甩掉包袱”在前、“新辟税源”在 后，才能较快地摆脱财政压力。 本文为2006年度四川省农村发展研究中心课题“取消农业税后四川农村基层组织运转研究”的阶段性成果 ·— — 84·—— 孙小燕等：财政压力与体制变迁 图1 “熊彼特一希克斯一诺斯”命题逻辑思路图 就我国当前进行的农村税费改革而言，由于改革会进一步加大乡镇财政压力，为平衡乡镇财政收支、 增强乡镇基层政府的执政能力，国家必须进行相应的配套改革。但是，就制度变迁的路径而言，除“新辟税 源，增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给)，节省开支”等方式外，国家还可以通过缩小自身规模的办 法来“甩掉包袱”。这样不仅能够减少财政支出，还可以尽量避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或 费用，同时还能保证农村公共品的供给。因此，财政压力引起制度变迁的理论，为人们分析农村税费改革 背景下的乡镇机构改革提供了一个很好的理论分析框架。 二、乡镇机构改革：农村税费改革的逻辑后果 (一)后农业税时代多数乡镇的财政压力加大 1．乡镇财政收入大幅度减少。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外 资金和自筹资金三部分组成。国家预算内部分，包括农业税、上级政府划归乡镇财政的税收和其他收入， 一 般占到财政总收入的70％左右；预算外资金主要是“三提五统”等一些行政事业性收费；自筹资金部分 主要是乡镇政府按照国家政策规定征收的自筹收入。在收入结构上，不同类型的乡镇