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浅议集体土地流转 灌云县人民政府 于京翠 随着经济的发展，农民社会就业机会的逐渐增多，农民对农地平均占有的要求逐渐淡 化。由此各地大量出现了集体土地流转，这在一定程度上促进了土地资源的优化配置，为 大力进行产业结构调整，实行土地适度规模经营提供了条件；同时对加快农村劳动力转 移，促进农村专业化分工，带动二、三产业的发展，维护农村社会稳定起到了积极作用。 但由于目前这种流转缺少配套的法律规范，多为农民自发行为，极易出现矛盾纠纷， 造成集体土地资产流失。因此，为规范我县集体土地流转，合理利用土地，笔者就我县集 体土地流转现状及对存在问题的分析，提出如下对策及意见。 一、集体土地流转的必要性。可行性和存在问题 (一)集体土地流转是发展社会主义市场经济的必然要求 农村改革总的走势是市场化，是要适应社会主义市场经济体制的要求。目前，在我国 的整个市场体系中，生产资料市场、消费品市场、金融市场、技术市场、城市土地市场发展 都很快，较规范，唯有农地市场发展相对较慢。众所周知，农地市场是农村生产要素市场 的主要内容之一，也是整个市场体系的重要组成部分。只有建立农地市场，将农地市场纳 入整个市场体系建设中，才能使之协调发展，使农村的土地、资金、劳力等生产要素达到最 佳组合，资源得到优化配置。 (二)集体土地流转是集体土地制度进一步完善的重要内容 始于70年代末以“大包干”为主要形式的承包责任制，是我国集体土地制度改革的雏 形，它实现了农村土地所有权与经营权的分离，扩大了农民的经营自主权，顺应了农民的 意愿，是应当看到，极大地促进了农业生产和农村经济的发展，但随着我国经济体制改革 和经济形式的变化，这种土地产权制度已逐渐不适应农村经济进一步发展的需要，明显暴 露了集体土地规范管理的滞后，阻碍了集体土地的正常流转。 就农业用地而言，实行土地联产承包责任制后，农民的经营权主体地位虽然得到了明 确，但由于大部分地方原有的集体经济组织在实行承包制后，已名存实亡，集体土地所有 权主体不明，土地产权不清，而且由于农用土地的基本无偿承包，土地的所有权很少在经 济上能得以实现，更不能行使其应有的土地所有权的处分权。至于承包土地的农户，只有 使用土地的种植权，而无明确的占有权与处分权。同时，土地的集体所有权和农户对土地 的使用经营权均缺乏明确的法律保护和规范，使得土地所有权与使用权分离后，缺乏土地 ·--—-370．．-—— 第六部分土地法规 浅议集体土地流转 合理流转机制。尽管集体经济组织可以凭借对土地的所有权决定土地的平均处置及其分 配的流转，亦在农村基础设施建设、产业结构调整和布局的调整等方面发挥协调作用，但 却不能根据土地的资产属性和价值规律以及自身的实际生产能力，实现集体土地的合理 流转和优化调整，因而使一些条件较好地区，即使出现了大范围农区的非农化以后，土地 的合理流动仍然受到阻滞，土地的商品化难以实现。这种土地流动机制，既不能促进农村 劳动力和土地的合理流动与优化组合，又不利于实现土地的规模经营，显然同进一步发展 市场经济和要求生产要素商品化是不相适应的。因而，目前迫切需要对集体土地使用制 度作出相应的改革，建立规范有序的农地市场，以促进集体土地流转o (三)集体土地流转是城市化、工业化发展的需要 发展小城镇是农村大包干以后发展农业经济的又一个新的增长点。大包干通过调整 生产关系，交革经营制度，使耕者有其田，长期受束缚的生产力一下子释放出来，但随着改 革开放的进一步深入，土地细碎与推进农业现代化生产的手段，以及现代化农业实用技术 的推广应用的矛盾日益突出，这种极其零碎的地块不仅浪费土地资源，而且造成农民对土 地投资规模不集中，制约了现代化生产手段和现代化农业技术措施的普及、推广和应用， 也难以使生产要素合理流动和土地资源的优化配置。近年来，农民增产不增收，农村经济 水平提高较慢，原因之一是农村人口多，大量农民窝在乡村，生产力发展受到很大限制，目 前改变这种状况的根本出路就是发展小城镇，进一步提高工业化、城市化水平。但按国际 经验，工业化和城市化必须以农业生产率提高为基础，没有农业劳动生产率的提高，就没 有工业化和城市化的健康发展。因此，应大力培育农村集体土地市场，积极引导集体土地 流转，逐步将土地集中