强制性支出责任与地方财政自主权.pdfVIP

· 70 · 部门法专论 强制性支出责任与地方财政 自主权 徐 键 摘 要：《宪法》和 《预算法》赋予了地方政府一定的财政 自主权。以此为基础，地方政府 通过调整支出结构、提高支出效率，为地方居民提供符合本行政 区域实际情况的公共 品与服 务，并调控经济运行状况。分税制改革减少了地方的财政 自主权，从而导致地方支出效率的降 低。法律和 中央政府为地方政府设定强制性支出责任 ，旨在遏制因地方支出效率降低产生的 公共支出结构扭曲和区域间支出水平差异等状况。但是，强制性支出责任在客观上却进一步 降低 了地方的财政 自主权 ，从而陷入新的恶性循环。赋予地方政府充分的财政 自主权 ．是优化 地方支出结构、提高地方支 出效率的基础性制度依赖 ；强制性支出责任仅具有辅助性功能。两 者不能本末倒置 。 关键词：分税制改革；财政 自主权 ；强制性支出责任；规范性分权 中图分类号：DF43 文献标识码 ：A 文章编号：1673—8330(2011)02—0070—10 导 论 对金钱的支配，意味着政治权力的获取；地方的自主性 ，也只有在它拥有支配金钱工具以达成 自主 政治 目标的情况下，才能得以体现。我国《宪法》第99条赋予了县级以上地方各级人大的预算审查与 批准权。 《预算法》进一步确认，地方预算由地方各级人民政府、各部门、各单位编制，并由本级地方人 大审查和批准 。尽管预算草案需经全 国人大审查，国务院也可就报送备案的地方预算进行审查，但 是，地方预算的编制仍以地方人 民政府为主，且地方人大拥有专属的预算批准权。因此，作为整体意义 的地方政府拥有一定的预算 自主权。预算的核心是支出。⑧在遵守 《预算法》有关预算支出编制原则的 前提下，@地方政府因此也拥有了一定的支出自主权。支出结构直接影响公共品的供给水平 ，也会影响 经济的增长。⑨为此，地方政府以其支出自主权为基础，通过调整支出结构与支出效率来协调公共品的 供给，并实现经济增长 目标。 [作者简介]徐键 ，上海财经学院法学院讲师，法学博士。 - ① 参见黄俊杰 ：《财政宪法》，翰芦图书出版有限公司2005年版，第64页。 ② 《预算法》第 4l条规定：“国务院和县级以上地方政府对下～级政府依照本法第4O条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法 规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。” ③ 如果说对征税权的监督属于财政系统的输入控制，对预算案的监督则属于财政系统的输出控制。参见季卫东 ：《政体改革的两大棋 眼：征税权与预算案》，载 《同舟共进20o7年第 5期。 ④ 《预算法》第 30条规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重 点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。” ⑤ SeeSolow．R．M．．AContributiontotheTheoryofEconomicGrowth，QuarterlyJournalofEconomics，Vo1．71，1956，P．65， 2011年第2期 强制性支 出责任与地方财政 自主权 ·71· 然而，分税制改革以后，地方预算收入逐渐形成对 中央转移支付的依赖 ，建构了一种所谓的财政分 权的中央委任制框架 。⑥中央委任制框架的形成 ，在事实上限制 了地方政府 的预算支出自主权。有学者 通过对省级面板数据 的分析印证了这一点，并认为地方政府因此更多地借助预算外支出(Extra—Budg— etaryExpenditure)来实现支出结构的调整，以促进地方经济增长。④财政分权理论认为，分权有利于提高 地方的支出效率、提升地方公共服务水平。@在中国，有学者发现 “地方公共服务供给水平在分税制改革 后显著下降，同时较高水平的公共品供给一般与较高的地方财政 自主性联系在一起”。⑨也就是说，分税 制改革减少了地方的财政 自主权 ，从而导致地方支出效率的降低 ，地方公共品的供给状况相较于经济增 长速度而言也有所弱化 。∞为了矫正分税制