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韩国经济发展中制度的作用  2001年08月13日 中国宏观经济信息网  　　金吉焕　D.利伯兹格 　　 　　韩国经济的迅速发展无疑是由政府领导的。许多人撰文指出政府采取了顺应市场或市场导向的政策，但要从现实中总结出有启发意义的经验，就不仅要用事后的认识和当今的理论观点进行分析，而且要从政策制定者当时的考虑出发。很显然，当时的韩国政府（1）对工农业目标有一个清楚的认识；（2）有能力通过经济手段、必要时通过高压和强制手段来控制经济；（3）愿意与实业界共担风险，换言之，运用实业界实现国家目标；（4）极其成功地建立了一些组织制度，如开发银行、贸易促进机构、大的贸易公司；（5）极有能力制定实事求是的政策。在这一时期，韩国的政府与实业界形成了一个能够有效配置资本的准内部组织。政府更多地是在运用广泛而持久的干预来建立、而不是挑选优胜者。韩国成功的大部分原因在于，（1）韩国的官僚机构及经济企划院领导的计划机关；（2）实业界与政府之间的独特联系；（3）政策制定的模糊性，这特别反映了韩国的文化与具体环境，但在很大程度上也说明了政策制定与实施的务实、前后一贯性和坚决程度。 　　 　　一、政府与官僚机构 　　朴正熙总统在1961年通过军事政变掌权后，就许诺要实现经济的迅速发展，保证国家安全。他相信，要实现这些目标，就必须对政府实行改革。他打算用一种把权力和权威集中于总统的政府形式替代已有的内阁制。朴总统还看到，需要一种组织来制定前后一贯的经济政策，并协调其实施。 　　为了满足这一需要，他批准了建立经济企划院的建议。成立于1961年的经济企划院具备了几个原属不同部门的政策职能：（1）计划职能，这最初是由处理战后美国援肋的重建部负责；（2）有权准备政府的预算，这是从财务部转移出来的；（3）具有收集和评价国情普查及其他统计数字的职能，这是从内务部转移出来的。经济企划院也负责和管辖外国资本与技术的流入。经济企划院有三个主要职能：（1）计划和制定经济政策纲领；（2）协调由各部门实施的经济政策；（3）在连续的基础上评价由各部门实施的政策内容。 　　由于有效地协调各行政部门执行政策既要求有权利，又要求有威信，所以，经济企划院成为一个“超级部”。这是政府部门中唯一一个由副总理领导的部，副总理还是经济部长会议的主席，尽管副总理和经济部长会议在政府组织结构中属总理和国务会议领导，但享有很大的自主权。经济部长会议通过的经济政策与规划很少被国务会议推翻。这样贯彻经济政策的部分原因是，副总理直接从总统那里接受指示，而不是通过总理。副总理在经济部长会议通过的任何新政策需要得到非正式批准时，常常首先报告总统，随后才把政策建议送交国务会议正式批准。实际上，在经济政策方面，副总理是总统的副手，而非总理的副手。 　　除建立经济企划院以外，还创办了一些新的政府机构，以利于实现经济发展的目标。特别值得提出的有三个部门。一是国税厅。在1966年这个机构完全重建以前，韩国政府征收必要税收的能力一直非常有限。缺口主要由美国的援助来弥补。随着美援的减少，就亟需增加税收。在国内税收机构改组成国税厅后，这一需要得到了满足。它负责实施已有的税法，征集较大一部分税收。为了确保有效地征收税收，朴总统不仅具体规定了征税目标，而且指示国税厅在总统官邸开辟一个房间（通常称为“蓝房子”），专门反映征税情况。总统本人检查每日的征税进展情况。如果没有这种增加税收的集中努力，韩国政府不可能在1968年美援迅速减少时基本达到预算平衡。 　　第二个显著的变化是建立了劳动部。韩国的劳工运动在历史上是独立运动的一部分，政治性非常强。在二战后的几年中，又为左派所操纵。要确保劳工的稳定，政府就要关注一般工人的需要。因此，劳动部不仅实施新的劳动标准，也在一些领域如工业致残等保护工人的权利。劳动部还组织培训计划，帮肋工人取得产业发展所需的新技术。 第三个显著变化是建立科学技术处。随着经济开始起飞，韩国亟需增加国外技术的引进，发展自己的技术。为了实现这些目标，经济企划院中第一个建立的部门即技术局就在1967年扩展成为一个行政部。 　　1、取得政策认同 　　除五年计划和年度经济管理计划外，在朴总统和全总统时期，还有其他一些机制可以实现经济政策的全国认同，监督经济政策实施。特别值得指出的有三个。 　　一是经济企划院召开的月度经济会议。这一会议开始是经济企划院向总统报告一般经济形势的例会，但很快涉及更广泛的范围。总统、所有的行政部长官和其他高级人士也参加会议。另外，大企业、大金融组织的首脑也受邀参加。会议不仅讨论宏观经济形势，也讨论微观政策问题。二是认同的确立也通过季度性的贸易促进会进行。总统、行政部长官、其他高级政府官员、以及所有国内大贸易公司的首脑都参加这一会议，商工部在会议上提交的报告不仅要说明年