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我国农地非农化乱象中政府角色的政策网络分析 　　摘要：我国中央政府、政府各职能部门和地方政府在经济、社会和生态发展的“政府目标”上存在偏差和背离，造成了我国农地非农化过程中“政府角色”的冲突。基于政策网络研究视角，分析了导致我国农地非农化乱象的主要原因，包括：政府多元角色的冲突、政府“维护公共价值”和“实现自身需要”的冲突、土地行政“双重管理”的冲突。最后提出了解决政府的角色冲突、调和我国农地非农化过程中出现的各种矛盾和问题的政策建议。 关键词：农地非农化；政策网络；政府角色 中图分类号：D035.5；F301.22 文献标志码：A 文章编号：1008-3758（2012）02-0136-06 农地非农化是世界各国普遍存在的社会现象，也是人类社会工业化和城市化进程中必然经历的社会过程。然而，我国长期以来的GDP导向加速了农地非农化的进程，其负面效应也逐渐凸显。我国政府开始高度关注农地非农化的公平与效率问题，重新审视“发展”与“保护”的关系协调。社会主义公有制决定了我国的土地具有国家或集体所有的特性，政府代表国家行使土地的所有权，那么我国的农地非农化从根本上说就不是单纯的“市场行为”，政府始终对土地进行全面而系统的管理。本文从层级制下的“政府角色”人手，对中央政府、政府职能部门和地方政府在农地非农化过程中的不同目标和定位进行梳理、剖析和判定，从而寻求在农地非农化过程中政府和市场，以及层级制政府之间的边界选择。 一、我国农地非农化乱象中的政府角色 农地作为一种稀缺性的社会资源，其转变用途的过程本身也是实现土地价值最大化的表现。然而这一过程涉及到各种主体的利益调整，也需要强有力的法律保障和市场秩序。较之其他国家，社会主义国家制度本身决定了中国的农地属于国家或者集体所有，农地非农化是在这一基本制度背景下进行的。在政府层级管理制度下，中央政府、政府各职能部门和地方政府分别从土地宏观调控、政策制定、市场配置和行政监管等各个环节推动着农地非农化的整体进程。 1.中央政府的角色 一般认为，政府目标决定政府定位和角色。我国中央政府在国家的经济、社会和生态环境等多重目标的制约下，在农地非农化过程中担当重要角色。第一，我国的国家制度决定了我国的土地具有国家或集体所有的特性。从这种意义上说，国家是土地所有者，中央政府代表国家掌管着土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。第二，政府作为国家和人民利益的代表，维护并实现社会公共目标，通过制定和调整公共政策，实现对土地资源的宏观调控。因此，中央政府是土地政策制定者。第三，政府的重要职能是向社会提供公共服务和基础设施，而土地是国家建设项目实施的最基本的保障。中央政府代表公众利益，运用行政力量配置和使用土地资源。因此，中央政府也是土地使用者。 2.政府各职能部门的角色 对于社会管理中的重大问题，既需要政府各职能部门的合理分工，同时也需要各部门之间的协作配合。依据国务院下属机构的不同职能，将土地资源管理相关部委和行政机构分为三类，如图1所示。政府各职能部门都承担着各自的经济建设任务，更加关注各自领域的经济发展目标。因此，平行机构之间的横向沟通和协调尤为重要。 各级地方政府在中央的统一领导下，依据不同职能划分为各种行政机构，对于综合性重大问题也需要各部门的协调处理。图2以“某市土地储备联席会议”的成员单位为例，呈现地方政府各职能部门在土地资源管理中的行政角色。 中央政府和地方政府的各职能部门在各层级管辖内按照各自的分工，在土地管理中担当不同角色，进行横向沟通和协调。第一，政府各职能部门在各自工作领域内向公众提供公共服务和基础设施，需要土地资源作为基本保障，使得政府成为直接的土地使用者。第二，政府各职能部门也是政策制定者和政策执行者。各层级国土部门代表政府直接履行土地管理职能，制定并执行土地政策，并在所属政府的协调下，听取各职能部门提出的原则意见。第三，国土部门是行政监督者。我国出台土地总督查制度，以此来平衡、监督省一级国土资源管理部门的管理权限，防止权力滥用，行使国家土地督察权。 3.地方政府的角色 地方政府在中央政府的领导下，承担各地的社会、经济和文化建设的主要任务。现实中，我国地方政府主要考虑地区的局部利益，以经济、政治净收益最大化对待农地非农化。第一，地方政府是土地政策执行者。地方政府的主要政治目标是贯彻执行中央政策，但也有权按照本区域实际情况对政策内容进行适应性调整。正是在我国目前法制化程度低、监督效力不强的情况下，某些地方政府在农地非农化中背离中央政策目标，出现政策执行偏差。第二，地方政府是农地非农化中的最大收益者。凭借垄断的土地所有权获得大量的地方财政，不仅促进了地方经济增长，还提升了地方政府和官员个人的政绩