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论我国土地督察制度良善化进路 　　内容摘要：土地督察制度的运行仅以国务院办公厅出台几个规范性文件和为支撑，与其实际运行过程中承载的重要功能已明显不符，文本规范的督察制度已经与土地督察的实践出现了紧张的关系。如何理顺土地督察体制，使其发挥出应有的制度功能，需要考察我国督察制度的基本样态，以其他的监督机制为镜鉴，探索土地督察制度良善化的进路；由于土地督察制度所承载的衡平中央与地方关系、协调央地发展的制度功能，从中管窥出我国处理中央与地方关系的新动态。与此同时，其也为衡平中央与地方利益的博弈以及调整提供了新思路 关键词：土地督察制度 央地关系 省级垂直管理 土地管理权 引言 从2004年以来，我国推行土地管理的省级以下“垂直管理”制度改革，地方各级政府的土地管理权收归省级政府后，中央政府与省级政府之间土地管理权之间突出问题反映在中央缺乏对省级政府有效地监督与制约，因此有必要设立相应的制度机制，以约束与监督地方政府土地管理与利用行为。在这样的背景之下，土地督察制度应运而生。土地督察定位于特殊的行政监督，有别于一般的行政监察，是对专门事项的内部监督手段，具有政府自我克制的特征。同时土地督察制度也在调整中央―地方关系，衡平中央―地方的博弈提供了一个制度的新思路，也是国家治理方式的重大改革的重要内容 《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）（以下简称“50号文”）、《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]71号）（以下简称“71号文”）是我国土地督察机构运行的主要规范指南。〔1 〕到目前为止，经过10多年的实践检验，土地督察为落实严格国家耕地保护责任目标，监督检查地方政府土地管理与利用情况及地方土地违法违规问题，维护被征地农民的合法权益等发挥了积极的作用。〔2 〕在法治中国的大背景下，土地督察制度的运行仅以国务院办公厅几个规范性文件作为支撑，与其实际运行过程中承载的重要功能已明显不符，文本规范的督察制度已经与土地督察的实践出现了紧张的关系，如何理顺土地督察体制，使其发挥出应有的制度功能，需要将研究的视角回归到最初的起点，以考察我国督察制度的基本样态为前提，以其他的监督机制为镜鉴，思考土地督察制度良善化的进路；同时由于土地督察制度所承载的衡平央地关系，协调央地发展的制度功能，从中管窥出我国处理央地关系的新动态 一、我国土地督察制度的样态与问题 孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔3 〕权力行使必须受到监督，这也是法治社会与法治国家的基本要求。土地督察制度旨意在于约束与监督地方政府的土地管理与利用行为，以达到协调中央―地方关系，衡平中央―地方利益的机制 （一）土地督察的对象的有限性：仅限于对省级与计划单列市政府 根据国务院办公厅“50号文”的规定现有的土地督察对象为各省、自治区、直辖市以及计划单列市政府。土地督察的对象以机关而非个人作为监督的对象。国家土地督察制度设计的初衷正是为了解决地方政府大量的违法、违规管理利用土地的行为，解决省级政府监管地方土地管理与利用行为乏力的实际情况。以省级政府及计划单列市政府作为土地督察的对象这一设计思路采取以“抓大放小”的思想：一方面是希望能够强化省级政府统筹本行政区域内土地管理的权力、责任和能力；另一方面在于能够强化中央政府对土地管理和利用情况的监管能力 然而，经过这些年土地督察实践的检验，土地违法主体越来越呈现出多样化、土地违法行为呈现出复杂化等特征，反衬了我国现有土地督察对象有限性的问题。因为在实际的土地管理与利用过程中，往往市、县和乡镇政府作为土地违法违规利用的主体，对其的监管只能通过对省政府的督察来间接予以落实。实际工作中，国家土地督察机构发现市县一级存在土地管理与利用的违法、违规的问题，除此之外，政府有关部门如发改委、住建部等都有可能有在利用土地过程中出现以发文的形式报告给该市县所在省份，再由市、县所在省政府负责督察问题市、县进行纠正。实践的做法颇具有“隔靴搔痒”之意。目前土地督察对象也没有将这一主体纳入土地督察内容中来，依靠这一制度不能很好解决上述主体在土地利用中的问题 （二）土地督察体制的基本构造：大区制半独立式构造，依附于传统机关 根据国务院办公厅“50号文”的规定，我国土地督察制度架构可以作这样的描述：国务院将土地督察的权力授予国土资源部，??土资源部通过设立国家土地总督察、副总督察负责行使土地的督察权。国土资源部向地方派驻国家土地督察局，由其负责对辖区范围内地方政府的土地管理与利用行为进行督察。国家土地总督察由国土资源部部长兼任，设立专职与兼职副总督察各一名，