从清前期起运存留制度看清朝集权政治.doc

从清前期起运存留制度看清朝集权政治 　　摘 要：起运存留制度为清朝财政体制中一项重要的制度，起运是指将地方上征收的赋税起解至中央，由中央统一调度使用；存留则是指将征收的赋税中一部分留在地方，供地方政府办公支出。清初存留银的比例还比较高，但随着中央统治集权力量的加强，存留银的比例也越来越低，捉襟见肘的地方官僚只好额外加征耗羡来满足需要，然而随着雍正帝的耗羡归公政策的实施，这一途径也被中央政府掌握，是清代集权专制达到顶峰的一个标志 关键词：清代；起运；存留 中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）01 ― 0108 ― 03 一、清初的起运存留制度 清袭明制，清朝建立伊始制度多沿袭前朝，财政管理体系亦是如此，可以分为中央财政体系和地方财政体系两大部分。两者之间中央财政为国家财政中枢，在中央由户部来统一管理全国的户口以及田亩等；地方财政则由省级和州县两块组成，前者承受中央指令负责管理调度一方，后者则是基础的行政单位和财政实施单位 中央的户部设有十四个清吏司，均使用某省为名称，如湖广司、山东司、山西司等，除了按名称执掌该地区的地丁钱粮和税课之外，还兼管一些其他的事务。湖广司需要负责各省的耗羡，山东司需要负责黑龙江、吉林、奉天的钱粮以及长卢盐场的盐课和八旗的养廉银等等。每个省份或者部门给中央上交的奏销册都由各司负责具体的审计工作，如果发现有亏空挪用等不符规定或是有纰漏的项目，则按例驳回重报，每年年终需汇总当年奏销情况上呈皇帝御览，从这些职能可以明显看出，户部为天下财赋总汇之处。地方上的财政管理机构，省级的为布政司，负责全省钱粮收支情况，一方面各州县上缴的赋税首先汇总到布政司的藩库，另一方面又起到向中央运输和奏销赋税的承上启下作用 自清朝统一全国的战争逐渐完成，社会也开始进入稳步发展时期，伴随着社会经济的恢复和繁荣，体制之中各种难以调节的矛盾也开始显现，并且日益尖锐。在这之中，财政管理体系中的起运存留制度的运行以及发展变化能够很好的反映出中央和地方之间关系的变化 《皇朝经世文续编》对起运和存留制度有如下描述：“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”。〔1〕卷30起运即是指各府州县将地方上征收的钱粮赋税起解到布政使司再运至中央户部，由户部统一调度使用，作为国家经费预算开支。而存留则是各府州县虽然需要把地丁钱粮尽数起解，但各州县办公所需经费，可照例存留免于解司，在奏销时列为存留备支项 顺治初年，留在地方办公开支存留银的比例还比较高，“顺治初，钱粮起存相半，考成之例尚宽”，之后随着军事斗争形势变化，军费的大幅度提高导致中央财政紧缺从而不得不削减地方财政预算，变存留银为起运银，大幅提高起运的数量，“后因兵饷急迫，起解数多，又定十分考成之例”〔2〕卷265。为了弥补中央财政日益增长的需求，对地方上办公经费的裁减也愈加增长，“总督巡抚家人口粮”、“州县修理察院铺陈家伙等项银两”、“各州县修宅家伙银两”、“州县备各上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙门书吏人役，每月工食银”〔3〕卷64等等也统统裁减以充公用。到康熙七年，该年全国田赋收入共银2583.9万两，而各地的存留银总和仅为338.7万两，存留银比例仅剩13.1%〔4〕102，和原本“钱粮起存相半”相比而言已是大大降低，然而这也不能保持，在当年又削减“一百七十四万四千三百六十九两零”，“止实在存留银一百六十四万三千二百三十七两零”。最后户部尚书郝维讷、刑部尚书朱之弼等人接连上书，才将多余裁减的存留银取消，“其康熙七年所裁各款自九年为始，复其存留”〔5〕卷9，恢复到338.7万两 之后在三藩之乱中，由于军费的需要，裁减存留银变为起运银的比例进一步提高，甚至有“存留钱粮，尽裁充兵饷”〔4〕102的说法，可见当时存留银数量之少。战争结束后，起运银比例依然很高。以康熙二十四年为例，全国赋税共计征收白银2822万余两，其中输送到中央政府的起运银为2193万余两，留存地方的存留银628万余两，起运银的数量达到存留银的3.5倍之多。而且即使是如此之低的比例，地方政府依?f不能全部动用存留银，存留银的很大一部分用于地方军费和驿站开支等，据相关学者研究，存留在地方的赋税钱粮之中竟有多达84%的开支是为了中央政府的需求而非地方政府的办公需要。 〔6〕29 二、弥补财政缺口的耗羡 虽然大规模的变起运银为存留银能够在一时之间缓解中央财政的压力，将其调度到最需要的地方，但这对地方政府日常的财政开支无疑是一个巨大的难题。地方财政支出可以分为公开支出和隐性支出两种，公开支出如字面上的意义是指可以列入公开账目供上级财政部门审核的支出，如祭祀、俸禄、饭食等每时都有的开支，还要另外一些没有在预算