中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争.PDFVIP

谢贞发、范子英：中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争 * 中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争 谢贞发 范子英 内容提要：文章以企业所得税制改革为研究对象，将中央政府的动态作用纳入中国地区 间税收竞争关系的研究中。理论上，文章认为，辖区间税收竞争假说相比“ 自上而下的税收 标尺竞争”假说更适宜解释中国地区间税收策略互动关系；中国式分税制不存在类似于西方 联邦体制中的纵向税收竞争问题；共享税制下中央政府有动机集中税收征管权来压缩地方政 府税收竞争的空间。在实证上，文章采用动态空间工具变量模型检验了2002-2007 年间中央 税收征管权集中对地区间横向税收竞争的影响。实证结果显示，在所有权重下，地区间存在 一定程度的横向税收竞争关系，中央税收征管权集中提高了实际税率，更为重要的，中央集 中税收征管权降低了地区间横向税收竞争程度。 关键词：中国式分税制 中央税收征管权集中 税收竞争 一、引言 中国改革开放以来经济增长的成功，许多研究将其主要归因于地方政府发展经济的活力 被激发了，地方政府“为增长而竞争” （张军，2005 ）成为学术界普遍接受的定理式结论，而 中央政府的作用主要是建立了以GDP 增长为主要导向的晋升锦标赛机制 （周黎安，2004 ； 2007 ），从而中央政府的作用被外生给定了，研究的重心也就转向了以地方政府竞争为核心 的方向上。这已经成为研究中国经济增长和中国财政问题的基本路径。但是，仔细研究中国 经济增长和财政体制变迁的轨迹，我们可以发现，忽视或低估中央政府在整个博弈过程中的 动态作用的故事是不完整的。在中央与地方政府的博弈中，中央政府不只是一个简单的制度 设定者以及规则的监管者，它还是一个积极的参与者，它不断动态地修改规则，从而使得整 个博弈变得异常复杂，不是简单的同时行动的纳什博弈或中央政府先行动的斯塔克伯格博弈 所能清晰刻画的。因此，要更真实和完整地认识中国经济增长以及政府间财政竞争关系，需 要充分考量中央政府的动态作用。基于这一认识，本文以地区间税收竞争为着眼点，深入考 察被现有研究所忽略的中央政府的动态作用对地区间税收竞争的影响，以期更好地认识中国 政府间财政关系问题。 资本的流动性会引起地区间为争夺流动税基的横向税收竞争问题，一个地区提高税率会 导致资本流向其他地区，从而对其他地区产生一个税收的正外部性。而每个地区在设定自身 税率时忽略了这一正外部性，从而出现“ 向底部竞赛(race to the bottom)”的结果，导致均衡税 率过低。这是横向税收竞争文献的基本结论。这一思想可追溯到Oates （1972），并由Wilson （1986）和Zodrow Mieszkowski （1986）进行了更严格的正式化。许多实证研究从这一基 本思想出发，估计了不同国家、不同税种、不同级次地方政府之间的横向税收竞争关系。但 Keen （1998）认为，预测加剧的横向税收竞争会减少税收收入只有在当且仅当没有至关重 要的联邦政府存在的情形中才更可能是正确的。因此，他提出，要把“联邦政府”纳入“财政 联邦主义”分析框架中。我们认为，这一观点对认识中国地区间税收竞争问题显得更为重要， 因为相对于美国为代表的联邦体制中的联邦政府，中国地区分权式权威体制 （Xu ，2011 ） 中的中央政府的地位和作用显得更为突出，它是央地间博弈关系的更为积极的参与者，它不 断修改规则从而动态地影响了地区间横向税收竞争关系，忽视 或低估它的作用将难以全面认 识中国政府间财政关系。 与西方联邦体制中的分税制不同，中国式分税制是中国地区分权式权威体制中的财政体 制设计，其重要特征是中央政府对税权的高度统一和控制。这使得中国式分税制下的地区间 横向税收竞争显著不同于西方联邦体制中的地区间横向税收竞争，其中一个重要差别是竞争 的策略工具不同。以美国为代表的联邦体制中，各州拥有相对完整的税权（包括立法权、税 率调整权和征管权），因此它们的税收竞争的策略性工具是税率；而中国地方政府只拥有非 * 谢贞发，厦门大学经济学院财政系，邮政编码：361005，电子邮箱：xzf@ ；范子英，上海财经大学公共经济与管理 学院，华中科技大学经济学院，邮政编码：200433 ，电子信箱：ivannj@163.com 。本文得