行政法治视野下的中央与地方权限冲突（下）论文.docVIP

　　行政法治视野下的中央与地方权限冲突（下）论文 .. 四、解决中央与地方权限冲突的总体思路 解决中央与地方的权限冲突，需要树立法律在中央与地方关系中的权威，以中央与地方的法律分权为基础，建立健全相关具体制度，实现中央与地方权限冲突解决的法治化。 （一）对现有中央与地方分权模式的分析 中央与地方的分权，是贯穿30年中国改革进程的一条主线。1978年以来，中央在经济、财税、立法等领域的放权，极大地调动了地方的积极性和主动性..，使地方政府作为地方经济社会发展中的主导地位日益突出，也有力促进了我国经济社会的发展。而这一系列分权活动有以下共同特点：从分权内容来看，中央与地方之间的分权主要在行政系统内进行。尽管改革过程中地方的市场主体、社会组织和人民群众也获得了越来越多的权利，但与市场经济发展的水平、民主参与意识增强的速度相比还显得比较滞后。从推进分权的手段来看，这种分权采用自上而下模式，主要通过行政手段推行。中央政策始终占据主导地位，而政策往往是谈判的结果，随意性大而稳定性差。从与分权相关的配套体系来看，这种分权模式缺乏相关配套制度的保障，如中央对地方监控机制等。 因此，目前中央与地方之间的分权模式是以在行政系统内分权为基本内容，以行政手段为推进分权的基本途径，并缺乏相应配套机制的行政分权模式。随着市场经济的发展、社会结构的变迁，这种模式所带来的负面影响已经不断出现，中央与地方权限冲突的日益激烈就是缩影。 （二）推行中央与地方的法律分权模式 建立适应经济社会发展需要的法律分权模式以取代传统的行政分权模式，是解决中央与地方关系中诸多问题、促进中央与地方关系和谐发展的理想选择。法律分权模式，是建立在法治理念和法律制度基础上，强调中央与地方各自的权利、义务和责任，并以立法、行政、司法等途径为基本手段的全方位、多层次、立体化的中央与地方分权模式。该模式主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的理由，也受到法律的规范和保障。1在中央与地方实现法律分权的基础上，两者之间的权限冲突也将采用法律手段解决，这需要建立健全中央与地方权限冲突的法律解决机制、中央对地方的法律监控机制等。 （三） 法治发达国家处理中央与地方关系的经验 近几十年来，地方分权化改革成为普遍趋势。从改革效果来看，权力下放并没有削弱中央权威，关键就在于强调与分权改革相配套的制度建设。比如，日本在行政改革中重视地方利益的表达，并建立中央与地方权限冲突的法律解决机制。2在法国，在中央向地方积极下放权力的同时，也通过一系列制度建设加强了对地方的监控。3无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都十分重视法律的作用，不仅把改革方案用法律固定下来，而且及时把改革成果上升到法律层面。尽管国情不同，但一些规律和经验可以为我国所借鉴。 强调在中央与地方关系中实行法律分权模式，并非鼓吹加强地方独立性。我们的目的恰恰是探索如何更好地维护中央权威，因为“强固的中央权威是现代化过程中能够以较低成本获取快速平稳发展的根本保证”。4目前中央与地方关系中出现的问题不是分权引起的，而是分权过程中缺乏相配套的制度保障所带来的，所以法律分权模式与维护国家整体利益和中央权威并不矛盾。 五、解决中央与地方权限冲突的具体建议 （一）构建有中国特色行政主体制度 在西方国家，行政主体制度是地方分权或公务分权的法律技术。这种制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。520世纪80年代，我国行政法学界引入行政主体概念。但作为一项具体制度，行政主体还没有确立起来。 在我国，地方各级人民政府既对本级国家权力机关负责并报告工作，是地方各级国家权力机关的执行机关，又要对上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这事实上就赋予地方政府双重身份，即它既代表本地区人民的利益，又代表着上级政府甚至中央政府的利益。这既为中央随意调整与地方的权力边界，在遇到权限冲突时以“下级服从上级”为借口打压地方创造了可能，也为地方随意行使手中职权带来了便利。在中央与地方法律分权模式基础上建构行政主体制度，明确承认并确立中央与地方的各自权利、义务和责任，可以使行政主体制度成为落实中央与地方法律分权模式的制度平台。同时，应健全相关制度，使行政主体制度的具体实践更加有效。尽管还有很多问题值得探讨，但全面介入中央与地方关系的改革将可能成为行政主体制度在我国确立的突破口。 （二）合理配置中央与地方的事权财权 应在仔细调查和论证的基础上，对中央和地方政府各自事权进行疏理和分类，并以法律形式规定下来。从宏观上说，这些事权可以分为四大部分，即应由中央政府承办的事务，应由地方政府承办的事务，应由中央政府承办、地方政府协助的事务，应由地方政府承办、中