制度环境中国公民社会政策参与的制约因素.pdfVIP

云南行政学院学报 2012 年第 2 期 制度环境:中国公民社会政策参与的制约因素* 孙发锋 (郑州大学公共管理学院，河南郑州， 45∞01) 摘 要:改革开放后中国公民社会政策参与的日益活跃和扩大化，直接得益于制度环境的改善。但是，目前的制度环境 仍包含诸多障碍因素，主要是:制度环境的控制与限制取向制约了民间组织实力和规模的壮大;监管体制缺陷导致民间 组织行政化和营利化，参与渠道不畅，非制度化参与呈扩大趋势。 关键词:公民社会;政策参与;制度环境;中国 申图分类号: 062 1. 5 文献标识码:A 文章编号: 1671 -0681 (2012) 02-∞21 -04 作者简介:孙发锋，郑州大学公共管理学院副教授，硕士生导师，法学博士。 所谓制度环境是指国家用以规范和制约民间 在‘从无到有地建设社团的计划管理体制 [2J 组织活动的所有正式的或非正式的准则，包括宪 (PI05 )。这是非常正确的。中国民间组织的计 划管理体制主要表现在两个方面即双重许可制 法、法律、行政法规、执政党的政策和非正式制 度[ 1 J (阿)。作为一种规则体系，制度环境是影 度和非竞争性原则。 响公民社会政策参与的重要变量。一般来说，适 根据《社会团体登记管理条例，成立社会团 宜的制度环境对公民社会的政策影响力起促进作 体需要问时满足许多限制性条件，包括会员数量、 用，不良的制度环境则起消极阻碍作用。改革开 资产经费、民事能力、固定场所、专职人员等。 放以来，党和政府陆续颁布了一系列关于公民社 特别重要的是，成立社会团体需要得到业务主管 会政策参与的法律、法规和政策，用以引导和规 机关和登记管理机关的双重许可。双重许可制度 范公民社会政策参与，初步改变了公民社会政策 表明，成立民间组织不仅条件苛刻，而且程序复 杂。一个民间组织即使具备会员数量资产经费等 参与无法可依的局面。在这种背景下，中国公民 社会成为政策过程中的不可忽视的力量和参与者， 客观条件，假如不能找到业务主管单位，也不能 在政策过程中扮演着越来越重要的角色。也就是 进行登记注册。结果，民间组织的健康发展受到 说，改革开放后中国公民社会政策参与的日益活 严重干扰。按照现行法规，未进行登记注册的民 跃和扩大化，直接得益于制度环境的改善。另一 间组织即为非法组织，应予以取缔。作为一种变 方面，不可否认的是，目前的制度环境仍包含诸 通，一些民间组织改在工商部门进行注册，由此 多障碍因素，这些因素构成了制约中国公民社会 带来了税收优惠、公众误解等问题。登记注册的 政策参与的瓶颈。在中国公民社会政策参与热情 高门槛也使中国法外民间组织的数量远超 和积极性有了较大提高的当下，深入分析现行制 过合法登记的数量，由于缺乏自律机制和他律机 度环境蕴含的障碍因素，不仅具有建胸适宜制度 制，这部分民间组织常常自由放任、行为失范。 环境的理论意义，而且具有促进和鼓励中国公民 甚至一些没有获得登记认可的民间组织也能够与 社会政策参与的实践意义。 政府进行合作，对政策过程产生影响，这必然会 一、制度环境的控制与限制取向制约了民间 侵蚀现行制度的权威，打消合法登记民间组织的 组织实力和规模的