论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则.doc

论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则 摘要: 公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。中国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。虽然当前在中国已经形成在宪法之下的地方政府规章以及部分法律的专门条款共同构筑的法律体系，但是立法实践及其效果存在立法层次不完整和立法位阶不足等问题。今后立法应着重于构建国家层面的统一法律，并应围绕明确公众参与主体、创新公众参与方式、规范参与效力制度和明确公众参与的保障制度四方面原则展开建构。 关键词: 公众参与 行政决策 理论脉络 宪法基础 立法 社会公众对行政活动，尤其是对政府行政决策活动的参与被视为现代民主政治的重要标志。行政决策领域的“参与性政策分析”（participatory policy analysis），一系为弥补传统政策科学实证论之不足而设；二系出于利益多元之考量，主张政策分析家及从事决策规划的行政机关和工作人员，应于政策制定时尊重民意并给予利害关系人（policy stakeholders）陈述意见的机会，以期降低决策造成的利益冲突等政策风险和法律风险，促使决策者在平衡利害各关系人的权益下确定最优决策方案。如有论者所言，行政程序作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定的活动，应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施。此正可谓民主行政与专制之区别。[1](P190)而美国学者阿尔蒙德则认为，在国家政治结构的政策制定和议决过程等“输入系统”中没有或者仅有微弱影响力、即那些只能无奈作为政策“输出系统”的受众而存在之民众，或可称之为“地域民”或“臣民”，然却决非“公民”。[2]将上述论点引申至行政决策领域：社会公众作为承担决策后果之受众，如果对于影响自身命运的决策事项居然不能发表意见，那么社会公众不过是行政管理中的客体，只能被动接受行政权安排——基于宪法的人民主权原则，人民的政治参与权居然就这样被架空，这显然不符合“民主过程的本质就是参与决策”、[2](P10、219)民主的本质在于协商而非投票[3](P1)[4](P57-50)等现代民主政治理论，而被排斥于决策程序之外的社会受众亦易于对产生该结果的决策程序和决策结果形成不信任及不公正之评价。因之，社会公众有否参与行政决策程序以及参与的广度和深度，遽尔成为判断现代行政决策程序是否公开、公平、公正的重要基准。 一、公众参与的理论脉络　　国家的公共性决定公民可以参与社会管理与事务,公民与民主宪政共生共存。公众参与作为政治实践和理论形态，与民主制度密切相关，是伴随民主政治形态的发展和民主理论的进步而发展演变的理论形态,“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提，在这个民主秩序中，公民能够真正实现自我管理(self-government)”。[5](P5)大体而言，这种对于自我管理的诉求在民主理论领域，根据赫尔德的区分，虽有民主的四种古典模式（即古代雅典的古典民主、共和主义民主、自由主义民主和马克思主义民主）和20世纪民主的四种模式（即精英民主、多元主义民主、合法型民主和参与型民主）之分，[6](P5)然而现代以来，则演变为两个理论流派，即自由主义倾向的代议制民主和共和主义倾向的代议制民主。　　古希腊雅典城邦民主强调国家的公共性即正义，正义即国家权力共同分享，国家事务共同参与，允许尽可能多的公民积极参与社会事务和法律活动。如公元前5世纪伯利克利在阵亡将士国葬典礼上关于雅典共和精神慷慨激昂的演讲所描绘的：“‘政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中’，政治生活自由而公开，由公民们而不是由官员决定城邦的政策……‘每个公民在许多生活方面能够独立自主’”[7](P171)。这样一种公民价值在雅典城邦公共生活中的直观表达，就是雅典人不受任何个人或集团反复无常的意志统治而只接受法律之统治；在自由民范畴内无论贫富人人均享有言论自由和参与政治事务之权利；重大问题须经全体公民辩论议决，个人意志有机会介入到影响决策的过程。[8](P172)这样一种民主类型遽尔成为直接参与型民主的典范。而古希腊雅典城邦的直接参与型民主消亡之后，政治参与成为特权阶层的特权，普通民众参与国家事务的权利被剥夺。文艺复兴以来资本主义兴起和以自由、平等为口号的启蒙运动的发展，推动争取普遍参与权（普选权）的斗争。随着资产阶级民主参与权的不断扩大，西方资本主义国家相继建立代议制政府。代议制民主政治形态在西方的建立过程，其实质就是民众获得政治参与权的过程。于公众而言，这种参与集中在对代议制代表——议员的选举上，即通过公众选出的代表而非由公众自己亲自参加公共政策的制定和执行，因而这种参与本质上是间接参与。19世纪英国著名法学家约翰?斯