地方政府举债融资的双重推动机制.pdfVIP

经济社会学研究　 第四辑 第１３３～１４８页 ©ＳＳＡＰ，２０１７ 地方政府举债融资的双重推动机制∗ 张惠强∗∗ 摘　 要： 在当前的制度框架下， 地方政府存在举债融资软 约束倾向。 针对这一倾向， 中央政府出台各种政策限制地方政 府的举债行为， 而中央和地方之间形成了债务约束的松紧交替 过程。 然而，２００９ 年金融危机之后， 中央政府采取的经济刺激 计划打破了之前的摆动格局， 呈现出了中央政府与地方政府共 同推动地方债务形成的特征。 本文从中央政府和地方政府的关 系出发， 通过收集近年来中央政府的相关财经政策文件及地方 政府举债的相关信息和资料， 试图揭示中央政府和地方政府如 何共同推动地方政府债务的形成。 关键词： 政府行为　 举债软约束　 双重推动 一　 现象与问题 财政体系是理解社会和政治变化的关键所在， 财税汲取与支付方式 的差异在相当大程度上形塑一个国家的经济和社会结构。 在不同的经济 ∗ 本文曾发表于 《社会发展研究》。 感谢刘世定教授、 张翔教授、 艾云研究员以及张国强、 郭莹、 黄跃等师友。 本文只表达个人观点，不代表作者所在单位立场，文责由作者自负。 ∗∗ 张惠强， 社会学博士， 就职于国家发改委城市和小城镇改革发展中心， 电子邮箱： ｚｈａｎｇ⁃ ｈｕｉｑｉａｎｇ１９１＠１６３ｃｏｍ。 １３４ 　 经济社会学研究　 第四辑 发展阶段， 政府利用财政手段及与其相关联的政策组合进行宏观调控是 现代国家治理的惯常现象。２０世纪３０年代 “大萧条” 以来的经验， 是在 经济下行乃至发生经济危机时， 政府通过扩张性财政政策将大量资金投 至公共工程， 这笔额外支出产生乘数效应， 通过提供新的就业岗位而促 进经济走出低谷期 （凯恩斯，２００５）。 作为一种资源配置方式， 财政资金 的投放渠道、 项目结构和支付方式等极大地影响各级政府及各类市场主 体的成本与收益 （布坎南，１９９３）。 进一步讲， 政府的调控政策需要通过 作用于特定的制度结构才能落地生效。 社会的结构性因素及其组合直接 影响人们的行为选择， 进而影响国民财富的生产、 分配以及政府宏观调 控政策的实施效果。 调节总需求的财政政策施与的渠道及其运作机制是 决定政策实施效果的关键因素 （刘世定，２００７）。 为应对金融危机， 中国政府出台了一整套经济刺激方案。 这套方案的 典型特征， 是相比此前更为积极的财政政策以及更为宽松的货币政策。 在 中央政府及相关部门的带动下， 地方政府举借大量资金投入 “稳增长” 过 ① 程， 政府性债务余额自２００９年以来呈现井喷之势 。 地方政府债务是近几 年学界的研究热点， 现有的研究大多关注： 政府负债过快增长可能带来 的风险与后果 （王元京等，２０１０； 周飞舟，２０１２）； 财政制度本身对政府 负债的影响 （财政部财科所课题组，２００９； 王叙果等，２０１２）； 劳动力尚 未自由流动和货币已经统一之间的矛盾是导致中国地方政府债务问题的 深层次原因 （钟辉勇、 陆铭，２０１５）； 地方政府投融资平台这一机构对政 府举债融资的影响 （黄佩华，２０１３； 刘海影，２０１４； 王永钦，２０１４）。 总 的来说， 当前关于地方债务的成因研究中， 主要强调地方政府的ＧＤＰ导 向、 发展主义理念等作用， 认为原因主要在于地方政府内在动力机制。 分税制改革导致地方政府走向预算外， 依赖土地出让收入及抵押融资触 及了政府债务扩张， 但并没有解释中央政府在其中的角色及发挥的作用。 事实上， 中央政府及财经主管部门在地方债务的形成过程中也起到 了关键作用； 没有中央政府及财经主管部门的默许、 鼓励甚至支持， 地 方政府的举债融资行为不可能那么快扩张。 因此， 对地方政府举债融资 的研究必须放在中央政府和地方政府关系的框架下讨论。 首先， 给定外 在条件， 中央政府对地方政府的举债软约束形成什么样的制度安排， 地 ① 具体数额可参阅２０１１年６月与２０１３年 １２月国家审计