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城中村改造土地所有权改制分析改革开放以来，我国城市数目从1978年的320个发展到现在的660多个，城市建成区面积也由3.6万平方千米扩到9万多平方千米，这扩大的5.4万平方千米几乎全是城市建设征用农村土地获得的。农民土地被征用了但村还在，仍然生活在原地，且随着周围农用地的逐步征用而逐渐包围，形成了“城中有村”的格局。城中村的形成使城中村问题已经成为各地方政府最头痛、最难解决的问题之一。 一、城中村的概念及影响分析 （一）城中村的概念 城中村是在我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海地区城市中，城中村现象表现得尤为突出。国内学者一般从地理位置和城乡二元结构的角度对城中村进行定义。 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常狭义上所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。 （二）城中村的特点及负面影响 “城中村”是城市的一块“夹缝地”，其发展有很大的自发性特点。这种独特的地位和现象，势必对城市发展带来一系列的社会问题： 1.人口成分复杂。“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成，治安形势严峻。 2.城市规划滞后。违法违章建筑集中，房屋密度高，采光通风条件差，村民居住环境差。 3.基础设施不完善，卫生条件差。街巷狭窄拥挤，存在严重消防隐患。 4.土地使用存在诸多问题。宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。 二、我国城中村问题的形成机制 伴随我国城市化进程加快，城中村几乎遍布于我国各个大中城市，特别在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象更加严重。例如，西安有城中村417个，涉及42万余人；太原有75个，涉及近12万农民。 从我国城市化发展历程及国内相关学者的研究来看，城中村现象形成的原因主要有以下几个方面: （一）根本原因：城乡二元管理体制和土地二元所有制 所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式。土地二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。我国土地所有权依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。 从个体理性选择的角度看，城中村的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，致使“城中村” 形成的进一步加剧。因此，从城中村的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是城中村形成的根本原因。 （二）主要原因：城市超前发展 城市在扩张过程中不可避免地要征用农民土地，房地产开发商有策略地大肆收购城市偏远地方的较为便宜的土地，囤积起来，等到城市发展到这片区域时，再转让给其他公司或自行开发利用，从中获得暴利。这种模式使原来没有被收购的土地，因城市的包围而地价暴涨，最终导致房地产开发商再也无力收购这些土地。这些原来没有被收购的村庄就转变为现在的城中村。 （三）客观原因：农民死守土地，相关部门规划和管理不完善 城市高速发展，使得城中村土地价格暴涨，另外，出租住房可获得可观的租金导致农民不肯出让土地。由于土地的潜在商业价值和租金的存在，这使得土地的收购价格远超出房地产开发商开发收益，城中村问题迟迟不能解决。 另外，当地政府部门没有及时适应城市化高速发展的变化，导致土地规划和城市规划滞后于城市的发展；加之缺乏管理力度，使得房地产开发商便到处收购便宜土地、违章建设，造成城中村问题的加剧。 三、城中村改造的思路分析 通过对城中村形成机制的研究，我们可以总结出要进行改造主要面对两方面的难题: 1.城中村一般占地面积较大，政府想收购城中村就必须支付农民巨额资金。 2.农民为了获得巨大经济利益而不愿主动出让城中村土地。 这两个难题涉及两个利益主体――城中村农民和政府。因