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对地方非授权立法若干思考摘 要:在我国地方民主政治建设过程中,地方国家机关的非授权立法若隐若现,法学理论视野上对于大量地方非授权立法的客观存在的合法性未有定论。这不仅挑战现行的法律理论,也不利于地方民主政治的健康发展,如果不对此予以重视,找出其面临的一系列问题,并提出行之有效的解决方法,法制的统一将有被破坏的危险 关键词:授权立法;非授权立法;问题;建议 中图分类号:D901 文献标识码:A 文章编号:1004-1605-(XX年宪法第三条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”因此,国家权力要进一步给社会归还,同时也要给地方政府下放。目前中国的资产70%还掌握在国家手里,国家在过去多年里财富和资源的增长速度大大高于国民收入的提高速度。中央政府权力很大,控制着人、财、物,层级越低的政府权力越小,责任越大,权责失衡。有的责任和权力,本来应该是中央政权的事情,却下放给了地方,而地方因为能力的限制根本无法完成,比如义务教育经费的保障和基本社会保障、医疗服务等。就像费正清认为的,中国革命与中国历史的宏观连续性体现在中国人口从来没有今天这么多;通过一个中央权威保持统一,仍然是必要的。但这并不意味着就全国不分地域、不分实际地整齐划一地采取同样的治理模式。事实上,不仅美国这样的联邦制实行地方自治,英国、日本、法国等单一制国家也采取了非常有效的地方自治制度,以在国家统一的前提下保持多样性、差异性和灵活性。而考察新中国关于地方授权立法制度,由最初的全国人民代表大会“唯一立法”到各省可以立法到今天的较大的市被允许立法,也可以得出一个结论:从国家的高度控权向地方适当分权的发展模式已经不可逆转,一元两级多层次的立法体制已经形成,地方的授权立法呈现不断扩大和下移的发展方向。而对于没有得到授权的地方的立法并不持否定态度,预示了以地方自治促进地方民主的发展同样是不可逆转的 授权立法制度作为立法制度的重要组成部分之一,其产生具有客观必然性。对于授权立法产生的必然性,中外学者都有过精辟的论述。英国行政法学家Garner认为授权立法的产生其必然性在于:(1)现代国家的立法任务繁重以致立法机关没有时间、能力或不想就细节事项做出规定;(2)有时制定的法律事项具有技术性,立法机关不宜对这种过于技术化的事项制定法律;(3)有时需要在不可预见的情况下立法;(4)部长具有的制定授权立法的权力,使他能够允许行政机构或其他独立机构就有关的事项进行实验;(5)在战争状态或国家处于紧急状态时,需要给予行政机关特别的权力。[1]与Garner的观点基本一致,印度行政法学家CK.Thanker和我国著名外国行政法专家王名扬将授权立法产生的原因归结于以下几个方面:(1)立法机关在时间上的压力;(2)立法事项的技术性;(3)试验;(4)紧急情况;(5)现行行政管理的复杂性和法律缺乏灵活性。[2]从以上中外学者对授权立法产生必然性的论述,我们可以看出,立法机关的立法具有明显的局限性,其局限性突出表现在以下几个方面:(1)立法机关工作时间有限、工作程序繁琐;(2)立法机关本身的能力有限;(3)立法机关的立法缺乏灵活性。正是由于立法机关立法的局限性和社会生活的复杂性、多变性才从根本上导致了授权立法的应运而生。授权立法和立法机关的立法相比具有迅速、灵活、专业性技术性强等优点。正是凭借这种优势,授权立法自产生以来就获得了迅猛发展,并对人类社会的进步和经济的发展起到了积极的推动作用。而授权立法的上述原因,同时也是非授权立法产生的重要原因 二、现行地方非授权立法为经济、社会全面、协调、可持续发展做出了应有贡献 1.地方非授权立法为宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施提供了有力的保证 我国是一个有着960万平方公里的统一的多民族的国家,又是一个存在着很大的区域发展差异的国家。地区发展的不平衡使得宪法确立的法制统一的原则在贯彻实施方面遇到一定的障碍,特别是某些法律的实施可能在某些地方难以推行。但是,通过地方立法,特别是通过各地制定的法律实施细则或变通办法,一方面,可以使一些法律的实施得以具体化,使这些法律更加切合各地实际以便得以在当地有效推行;另一方面,地方立法还可以对有些法律的某些欠缺或不便操作之处,通过制定实施细则或办法加以补充或使其便于操作,从而有效保证了宪法、法律、行政法规和国家大政方针贯彻实施到基层的每一个地方。 2.地方非授权立法为暂时不宜由国家立法解决的问题提供经验积累 在立法上存在中央与地方分权的国家,中央立法和地方立法应当有各自的调整范围。有的问题由中央解决,有的问题由地方解决,有的问题由中央和地方共同解决(如中央制定法律、地方制定实施细则等)。但在中国,由于种种原因,如