论我国农村建设用地使用权流转制度变迁.docVIP

论我国农村建设用地使用权流转制度变迁农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过转让、租赁、抵押、作价八股等方式，有偿让予其他单位或个人使用的行为。在我国农村，尤其是地处城乡接合部的农村，集体建设用地自发进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是。我国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展。农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止，法律制度建设已经滞后于现实经济的发展，使得农村建设用地流转不能适应工业化、城市化快速发展的需要，农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。 一、城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不请，极大限制了农村建设用地的流转 我国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象，即制度供给不能适应制度需求。从我国现行的土地法律制度来看。实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，我国《宪法》、《土地管理法》及相关法规对这两种土地所有权是作了不同规定的，尤其是在两种土地使用权方面，存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体土地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能。权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让。原则上集体建设用地使用权不能转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制。而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，其交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度由于利益分配不公引发大量社会矛盾与冲突，限制了农地的市场化流转。 同时，现行农地制度还存在产权模糊，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有。但是集体指向不明确，究竟谁是集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。 就农民个人所享有的农地承包经营权而言。也是不完整的，或者说是残缺的。这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性。农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，这决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，还可能造成对土地的掠夺式经营。这种周期性调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。 随着市场经济的发展。农村劳动力、资金等要素加快流动起来。土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是。目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后。其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，限制了农村建设用地的流转。 二、农村土地所承载的社会保障功能的日益强化成为当前农地流转的制度障碍 作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。土地作为一种财产。其各种权益可以分割、流转和交易。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下。尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流。但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。 经济处于不同阶段。农户经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部。这时土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化。其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时。土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，我国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。 因而，土地对农民不仅具有生产资料的功用。还具有非生产性功用。即提供就业、社会保障的作用。尽管工业化与城市化的发展给农民带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入