三峡库区小型船舶安全管理对策.doc

三峡库区小型船舶安全管理对策自三峡工程2003年蓄水以来，三峡库区渔船、农用船、小型货船迅猛发展。这类船舶体积小、功率低、设施简陋，船员文化水平低、素质相对较差，属于《中华人民共和国小型船舶安全检查规定》中“小型船舶”的范畴。它们虽然活跃了水运市场，但因其安全系数低，航行中险象环生，事故频发，是影响三峡库区水上安全形势稳定的重要因素，成为水上交通安全管理的重点和难点。 三峡库区小型船舶的特点 船体质量差、硬件设施不齐，难以达到适航要求。三峡蓄水，大量沿江农民举全家移民款之财力，打船从事货运或捕鱼，水中“捞食”搞“自谋职业”。但近年来，受船舶大型化的影响，水运价格一直不高，加之沿江高速公路逐段通车，小型货船效益不好。渔船也因为库区水流变缓，水深增加和每年3个月的禁渔期，渔业收入大不如前。收入直接影响这些小船的安全投入，船舶无证航行，甚至连救生、灯光信号等重要设备都欠缺时仍从事货运或捕鱼。 船员业务素质低下，安全意识淡薄，难以适任。小型船舶的船员文化水平偏低，多数未受过水上专业知识培训，完全靠自小生活在江边的感性认识行船，冒险航行。对防雾、防风浪安全知识掌握不够，难于应对恶劣气候条件下的安全操作。 船舶流动性强，多在异地营运作业。三峡蓄水，特别是175米蓄水后，长江重庆段的二级航道里程达到了600多公里，江深水阔、航道条件大为改善，急流险滩消失，消除了小型船舶因动力不足航行区域受限制的因素。特别是《长江三峡库区船舶定线制规定》的成功实施，规范了航路，统一了航法，奠定了安全、有序、畅通的基础，增强了船员安全的心理优势，小型船舶航行区域得以大幅拓展，如在万州、云阳一带，活跃着许多重庆潼南和湖北枝城的渔船，同时还有多艘湖南安乡港籍的小货船在库区从事短途货运。这些小船远距离流动，是自然航段时未有的。 小型船舶违法载客，难以遏制。三峡库区崇山峻岭，山高路陡，加之沿江公路复建缓慢，群众出行仍以乘船为主要交通方式。因客船、渡船班次局限，为农用船、渔船载客提供了机会，尤其是夜间渡船收渡后更是活动频繁。这些违法行为点多、线长、面广，管理部门很难有效杜绝。同时，长江干线和支流水域由两家海事机构分而治之，小型船舶常常与海事人员玩“猫和老鼠”的游戏，增加了管理的难度。 渔船占据航道作业，扰乱通航秩序，难以规范。库区航标多数移至岸上，渔民设网处几乎全是通航水域。而支流水域渔网占据航道的现象更为突出，严重影响通航安全，仅2010年，长江支流澎溪河内就发生9次货船航行中挂破鱼网的纠纷。这种在航道内捕鱼行为的规制，《重庆市水上交通安全管理条例》第五章第二十六条规定：“渔船在通航水域内进行捕捞作业，不得妨碍过往船舶航行安全”，但没有对应的处罚规定。管理中很难界定捕捞作业是否航行安全。 渔船夜间作业，灯光信号不规范，安全隐患突出。相关法律法规也未明文禁止渔船夜间作业，禁止渔船夜间作业于法无据，难以规范，十分危险。 三峡库区小型船舶安全管理现状 乡(镇)政府水上安全管理职责难以落实到位。一是水上交通安全管理经费、人员难以落实，船管员经常身兼数职，而不是专职的水上安全管理，工作开展在时间上没有保障，难以履行《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内安条例》）规定的职责，达不到立法所追求的目标。二是乡(镇)政府安全管理缺乏有效手段。船舶年检、审批发证、船员培训考试，均由职能部门开展，乡（镇）政府常常无从插手。再说，乡(镇)政府多无执法船艇，执法活动大多是“两腿办案”，发现违法船舶只能“望船兴叹”，“执法者跑不赢违法船舶”是经常的，工作主动性难以发挥。三是乡(镇)政府没有安全管理的具体工作规定和要求。工作常“以成败论英雄”，由于优劣无评判具体标准，无法量化与考核，无压力便动力不足。四是乡(镇)政府缺乏稳定的安监队伍。自安全问责制施行以来，安全工作成了乡(镇)工作的难点，分管领导多是短期制，多是一年一换，轮流分管，安监办工作人员流动性也很强，刚熟悉业务就可能另谋高就。业务不熟直接导致工作质量打折扣，影响乡镇船舶安全管理。 部门各自为政，管理力量单薄。负有水上安全管理职责有安监、交通、海事、港航和渔政等部门，各部门各自按照工作权限开展工作，没有形成合力。如云阳县渔管站在编人员6名，1艘工作艇，却肩负着全县“一江四河”共231公里水域（135米水位）的517艘渔船安全管理职责，安全管理只是、也只能是停留在渔船审批、检验发证这个层次上，只重视事前许可、审批，对于大量细致而琐碎的事后监督无暇顾及，无法体现“谁发证，谁管理”的安全管理模式。 以强制手段规范库区小型船舶易影响稳定。小型船舶业主多是库区移民，他们以船为家，生活来源全部来源于船上，强制管理容易影响稳定问题。由于依法行政除了理解为依据明文规定行政外，还