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从公共服务视角谈水利建设贷款问题水利建设具有典型的公益性、基础性和战略性特征，是三农领域的薄弱环节，也是今后一个时期农业发展银行（以下简称：农发行）信贷支持的重点领域。农业政策性银行贷款，从本质上讲属于政府提供的一项公共服务，具有公共品或准公共品属性。本文从公共服务的视角，通过细化公共品供给主体和生产主体，分析农发行水利建设贷款现状及存在问题，重点就完善服务功能推进水利建设信贷业务谈一些看法。 一、公共服务理论与信贷支持模式 （一）公共服务理论 1．公共选择理论 公共选择理论把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入统一分析的轨道，即理性经济人模式，从而修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷，对研究政治市场中公共物品的决策、生产提供等问题起到了很好的推动作用。它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，强调市场价值。公共服务的主要领域是城乡公共设施建设，包括教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。通过公共服务，为社会成员参与政治、经济、文化活动等提供保障。公共服务一般分为基本公共服务、经济公共服务、社会公共服务和公共安全服务等几大类。 2．公共品类型划分 经济学家萨缪尔森认为，公共物品（公共服务）可以划分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是完全具备“非排他性”和“非竞争性”的物品，它不会随着人数的增加而增加其服务成本。准公共物品是指具备“非排他性”和“非竞争性”两者中的一个特性，另一个不具备或不完全具备，或两个都不具备但有很大的外部收益性的产品。纯公共物品因其资金投入大，具有非盈利性的特点，所以决定了它主要由政府部门提供，但即使在纯公共物品领域，公共物品的供给也不等于完全由政府直接生产。准公共物品介于纯公共物品和私人物品之间，虽然具有公共性，但是在性质上更接近私人物品，因此可以以市场方式提供，效率可能也会更高。 3．公共品供给环节的可分性 公共品的供给包括筹资和生产两个基本环节。公共品的供给主体又称公共品的提供者（provider），是指公共品的筹资主体。公共品的生产主体即生产者(producer)，是指直接承担公共品的生产或运营任务的组织和个人。在现实中，公共品的供给主体和生产主体既可合一也可分离。前者如政府直接投资兴办的国有企业生产的公共产品或服务，后者如政府采购私人企业的产品或服务以供公共消费。理论上，公共品的提供者和生产者是合一还是分离，在根本上要取决于哪种方式更有利于达到资金使用效益最大化，实现公众福利最大化。 （二）信贷支持模式 1．政策支持型信贷模式 所谓政策支持型信贷模式，即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策（包括税收优惠、资金来源优惠、不良贷款优先处置等），并且准许贷款利率由市场定价，引导政策性金融机构降低贷款门槛，加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入。 2．财政补偿型信贷模式 所谓财政补偿型信贷模式，即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿，指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行的农业信贷投入。这种信贷模式适合于经营风险大、无盈利或盈利较低、期限长，但关系农业市场稳定或影响国家安全的农业生产项目。 3．政府保障型信贷模式 所谓政府保障型信贷模式，即政府部门通过成立农业担保公司，为农户或涉农企业提供贷款担保服务，帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持。这种信贷模式适用于那些有一定赢利能力，但缺少抵押担保物的农户和涉农企业较大规模的信贷资金需求。 4．收益权抵押型信贷模式 所谓收益权抵押型信贷模式，即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构，从而取得政策性金融机构的信贷支持。这种信贷模式适合于具有很强社会效益的农业农村基础设施建设。 二、农发行水利建设贷款运行中存在的主要问题 （一）相关配套政策不到位，信贷支持模式单一 水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域。如果国家不出台相应的配套扶持政策，仅靠市场手段吸引社会资金投入，很难达到预期目标。事实上，近年来水利基础设施老化、落后的问题越来越严重，已经引起决策层的高度重视。 从公共服务的视角来看，水利投资属于典型的公共服务范畴。在政府直接投资还难以一步到位的情况下，发挥政策性银行的先期倡导性职能作用尤为重要。而目前，农发行所使用的贷款模式还仅仅局限于以土地预期收益权为质押的“收益权抵押型”信贷运作模式，“政策支持型”“财政补偿型”“政府保障型”信贷运作模式还难以启动。显然，这是由于国家在政策性银行信贷支持水利建设方面没有出台相应的