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关于我国建立生态补偿机制思考内容提要　生态补偿机制不等同于生态环境补偿机制，前者是后者的重要组成部分。基于我国生态补偿实践的特点和问题，并借鉴国际经验，我国建立生态补偿机制，应加快生态补偿立法，因地制宜确定补偿模式，分阶段提高补偿标准，分类分级组织实施生态补偿。 关键词 生态补偿 环境补偿 受益者承担部分补偿模式政府承担全部补偿模式 我国已在多个领域进行了生态补偿的大量实践，并在全国“十一五”规划纲要中明确提出建立生态补偿机制的设想。为加快推动这项工作，本文就有关问题谈一些粗浅看法。 一、我国生态补偿机制的外延、内涵及其理论基础 界定生态补偿机制的外延和内涵是讨论生态补偿机制问题的重要前提，生态补偿的理论基础是建立生态补偿机制的重要依据。 (一)我国生态补偿机制的外延和内涵 讨论生态补偿机制问题，有必要将生态补偿机制与生态环境补偿机制这两个概念的外延作一个简单的界定。虽然少有文章论及这两个概念外延的异同，但从国家有关文件对上述两个概念的应用中，我们不难判断生态环境补偿机制包括三个方面的内容，即排污收费制度、矿山环境恢复补偿机制和生态补偿机制。众所周知，在全国“十一五”规划纲要中，“建立生态补偿机制”与“健全矿山环境恢复补偿机制”、“三废”的防治是分别在有关生态修复、资源管理和“三废防治”的章节中表述的。上述三方面的内容，在党的十七大报告中则概括地表述为：“建立健全生态环境补偿机制”。因此，我们认为，“生态环境补偿机制”包括“生态补偿机制”和“环境补偿机制”两方面的内容，其中排污收费制度和矿山环境恢复补偿机制可归为“环境补偿机制”范畴。“环境补偿机制”主要是解决外部不经济性的问题，即解决“谁污染，谁付费”和“谁破坏，谁治理”的问题，环境的污染者和破坏者应该付费用于环境治理和恢复，这是一种惩罚性付费。“生态补偿机制”主要是解决外部经济性的问题，即解决“谁保护，谁收益”的问题，生态保护者应该得到补偿，是一种奖励性收益。排污收费制度在我国自1979年开始实行至今已有近30年历史，矿山环境恢复补偿自1983年开始在部分地区实施起至今已有25年历史，可以说，“环境补偿机制”相对成熟一些，其主要原因是作为补偿主体的环境污染者和破坏者比较容易界定。比较而言，我国的“生态补偿机制”总体上处于探索阶段，还有很多问题没有理清楚，其主要原因是生态保护的受益者和受益程度往往难以准确界定。顺便指出的是，我国相当多的学者在使用“生态补偿机制”这一概念时，常常将矿山环境恢复补偿机制的内容也纳入其中，有时甚至连排污收费制度也包括进来。这实际上是将“生态补偿机制”与“生态环境补偿机制”两个概念混为一谈，不利于问题的深入研究和探讨。 界定生态补偿机制外延，还需探讨其内涵问题。我们认为，生态补偿就是指为纠正生态保护领域中因经济外部性而造成的市场失灵，生态保护的受益者应该向生态保护者提供补偿，以实现生态保护中经济外部性的内部化，从而调动生态保护者的积极性。生态补偿机制就是在实施生态补偿中对补偿主体、补偿内容、补偿对象、补偿方式、补偿标准、补偿期限等方面做出的制度性安排。生态补偿机制强调的是生态补偿的长期稳定性和规范性，比如我国实施的森林生态效益补偿，可以说已经建立了机制；而退耕还林等其他方面的补偿，则尚未建立机制。 (二)建立生态补偿机制的理论基础 建立生态补偿机制的理论基础是经济外部性理论。经济外部性又称外在性、外部效应、外溢因素等，经济外部性是一种成本(或效益)的外溢现象，即某种商品的生产者或消费者自身并不承担生产或消费这种商品所产生的有害或有益的副作用。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种，生态保护行为属于前者。根据生态经济学理论，外部经济性应该内部化，即生态保护的行为人应该享受外部经济性成果。这一理论是实施生态补偿的基础。 众所周知，生态产品是一种具有明显外部正效应的公共产品，具有消费上的“非排它性”特征。所谓消费上的“非排它性”就是指一部分社会公众在消费生态产品时不会导致另一部分社会公众对该产品消费的减少。生态产品的这种“非排它性”特点决定了其在使用过程中容易产生“搭便车”现象，即出现有些人获得利益而逃避付费的行为，这将导致生态产品供给不足，即生态不断恶化。为避免生态不断恶化，生态保护的受益人应该向生态产品提供者支付费用，予以补偿。 二、我国实施生态补偿的基本特点和主要问题 (一)我国实施生态补偿的基本特点 一是从补偿涉及的领域看，主要包括生态公益林草和流域上游地区保护两个方面。生态公益林草方面：2004年中央财政正式建立了中央财政森林生态效益补偿基金，对重点公益林管护进行补偿。同时，在天然林资源保护、退耕地还林(草)、退牧还草等工程实施中，国家对有关企业、农户和地方政府都进