国库集中支付制度改革初探.docVIP

国库集中支付制度改革初探国家的财政活动按法律的规定来进行，以满足社会的大多数人对财政活动的要求，这是依法理财的最基本要义。就社会公众而言，他们对财政分配活动也有许多期望和要求，最为根本的则是希望国家的财政活动能依照法律办事，体现出他们的意志。虽然广大的社会公众难以对国家的财政行为进行多方面的监督，但最方便、也最需要他们监督的，就是财政的收支行为一一因为财政收支直接关系到他们的利益，故此成为他们检验国家是否具有合法性的最好和最直接的工具。因此，从这层意义上说，国家为了争取其合法性的持久存在，就必须进行依法理财。 一、推进依法理财实行国库集中支付制度的必要性 实行国库集中支付制度是一项改变我国传统的财政资金拨付方式、提高政府工作效率、增强各预算单位使用资金透明度的改革。 我国原有的财政性资金缴拨方式主要还是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。加入世界贸易组织后，随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立及发展，这种运作方式的弊端日益明显。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生；四是支出执行中资金分散拨付，政府宏观调控能力减弱，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现被截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败；五是财政支出范围和结构不合理，资金供给“越位”与“缺位”现象严重，供给不足与资金浪费现象并存；六是管理不规范，公开和隐性债务增多，财政风险加大。这种以多头设置账户为基础、分散进行的资金缴拨方式，不仅影响财政职能的有效发挥，而且严重影响了市场经济的健康发展，已经不适应新形势下加强预算管理的需要和国库集中收付制度的发展要求。要从根本上解决这些问题，必须改革国库管理制度。 推进依法理财，实行国库集中支付制度的必要性，从试点工作的基本成效可窥一斑见全豹：其一，改革取得阶段性成果。自2001年7月中央6部门首批进行改革以来，当年就取得了显著成效。纳入改革试点的资金共计170123亿元，其中，实行直接支付的资金64183亿元，占38％，财政授权支付资金105140亿元，占62％。其二，改变了资金拨付方式，提高了资金的运行效率。从国库集中支付制度试点情况看，删去了预算单位用款的中间环节，使资金滞留现象不再发生，基本解决了过去财政资金层层拨付、流经环节过多等问题。其三，硬化了预算管理。保证了预算编制与执行的分离，硬化了预算约束。其四，加强了财政监督工作。其五，提高了宏观调控能力。降低了我国的债务负担和债务风险，协调了财政政策和货币政策。财政部门和人民银行通过及时的交流和信息共享，将这两者能更加有机地结合到一起。 二、规范依法理财国库集中支付制度面临的困难及潜在风险 国库集中支付制度的建立，不仅仅是支出程序的简单变更，而且是财政管理制度的重大创新，涉及政府各部门和预算编制、政府采购等多个环节，整个改革还处在建立国库单一账户体系的试点阶段。要实现财政资金的全部集中支付，还面临着许多困难： 一是认识统一难。这里，既有对建立国库集中支付制度的意义认识不统一，又有对国库集中支付的概念认识不统一，还有部分预算单位对资金使用权、财务自主权、会计核算权的认识不统一等诸多矛盾。 二是财力紧张造成集中支付实施难。目前，一些地方可能面临财力不足的困难。如一些贫困地区，以前为保证工资发放，往往将上级部门的专项经费用于发工资。实行工资统发后，财政部门工资发放额比原来预算中的有很大增长，于是不得不削减专项经费的数额。 三是支出的多样性造成支付制度统一难。我国正处在转轨时期，公共财政框架还没有建立起来。这造成政府财政资金的多样性和复杂性。财政资金既有预算内资金，也有预算外资金。预算单位既有党政群等行政机构，又有教育、卫生、科研等事业单位，还有服务中心、招待所等经营性单位。同一单位的预算拨款来自不同的渠道，资金用途不一。各级财政之间收支规模、管理方式也有很大区别。这都给建立统一的集中支付制度带来很大困难。 四是财政收入集中难。实行国库资金集中支付的一个前提是，政府财政资金必须全部缴入国库。而目前财政职能被肢解，财政资金分散在各部门，统一收支，集中政府财力，涉及到政府职能的转变、财政管理体制的调整以及各部门和单位的切身利益。这无疑也是财政改革的一个难点所在。 五是银行账户调整难。目前要建立国库单一账户体系还面临不少困难。特别是各单位账户清理难度较大，因为取消多头开户将影响单位的利益。一方面，单位资金收支将完全透明，不仅小金库不复存在，而且不利于单位争取财政资金；另一方面，