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论我国农民工社会保障制度变迁摘要：建立农民工的社会保障制度对于维护农民工的正当平等权益、促进农民工的市民化乃至“以工补农、以城带乡”战略的实施都具有重大意义。本文运用新制度经济学的制度变迁理论，对农民工社会保障制度变迁的基本动因、所面临的制度环境、渐进式改革的方式、强制性制度变迁及“城市偏向”的特征、社会保障模式的选择、制度设计的基本思路及制度变迁的发展趋向作出分析。 关键词：农民工；社会保障；制度变迁；模式选择；分层分类 中图分类号：D632.1　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2008)05－0049－04 农民工问题是当前事关中国工业化、城市化进程，事关农村劳动力转移及“以工补农、以城带乡”战略实施的重大问题。中国有1.2亿“离土离乡”外出进城打工的农民工(狭义的农民工)，如果加上“离土不离乡”在乡镇企业就业的农村劳动力，全国已有2亿多农民进入了二、三产业(广义的农民工)，其中一半多进入了城市。因而可以说，农民工问题的实质是中国农民的非农化和现代化的问题。 然而，在中国特殊的制度背景下，进城农民工却遭遇种种不平等待遇，其正当权益遭受多方面侵害，农民工不能与城市市民一样平等享有城市公共服务，其中一个重要的表现就是农民工社会保障待遇的普遍缺失。对于这样一个规模庞大而生活风险极高的群体，若不尽快为其建立合适的社会保障体系，必将对农民工权益造成无法估量的损害，对农村劳动力的转移及农民工的最终市民化形成阻碍，也将对中国的工业化、城市化进程带来负面效应。因而，建立农民工的社会保障制度，是一件十分紧迫且具有重大意义的事情，这已在理论界形成广泛共识，并已纳入政府的工作日程。本文试图应用新制度经济学的制度变迁理论，对我国农民工社会保障制度变迁的动因、方式、特征及发展趋向作出理论阐释。 一、经济主体对于潜在外部利润的追求及由此造成的制度非均衡构成农民工社会保障制度变迁的基本动因 目前，我国跨区域流动的农民工有1.2亿，每年还在净增500万，农民工已经成为我国产业工人中的主力军和城市建设与繁荣的生力军，他们为城市现代化建设作出了巨大贡献，却长期游离在城市和农村的边缘，长期被拒于社会保障的大门之外，从某种程度上说农民工的社会保障是近乎缺失的。劳动和社会保障部的一份调研显示，目前我国农民工参保率普遍偏低，在五大社会保险中，除工伤保险已有一定数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15％，医疗保险的平均参保率为10％左右，失业保险、生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘。众多学者和官方机构的调研也证实了这一点。 进城农民工规模的日益庞大及其社会保障的缺失，使其面临巨大的生活与经济风险，处理不好将严重影响到农村劳动力的转移及“三农”问题的化解，还将影响到城市社会的稳定。制度变迁理论认为，制度变迁的前提是存在一股现有制度下无法内部化的外部利润流，制度变迁的根源在于经济主体想获得存在于现有制度之外的潜在利润。在这种外部利润的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部利润内部化的目的。其中，外部利润的一个重要来源在于经济主体对于风险的分散与克服，即通过制度创新减少不确定性和降低风险即能给相关主体带来外部利润。具体到农民工而言，通过建立农民工社会保障，分散和降低这一规模庞大群体的生活与经济风险，减少他们对于未来生活的不确定性，稳定他们的预期，免除他们的后顾之忧，让他们安心在城市工作，为城市经济建设作贡献，这既让农民工获得实惠，也极大降低了政府社会管理的风险与成本，并可以使城市经济建设拥有稳定而高效的农民工队伍。农民工与政府均可获取外部利润。这种对于外部利润的追求成为构建农民工社会保障的根本动力。 当前，农民工规模日益庞大并基本完成代际转移，农民工年轻化趋势非常明显，受教育程度快速提升，农民工的平等意识、维权意识乃至民主意识日益增强，他们绝大多数人的生活目标不再是单纯的挣钱，而是要融入现代城市生活，平等享有城市公共服务，转变为真正的城市市民。在这种背景下，新一辈农民工必然会产生对于社会保障等城市公共服务的迫切需求。但是，由于制度供给的“时滞”效应，加之政府构建的农民工社会保障的初步框架难以很好满足农民工的潜在制度需求，造成实际制度供给不足，进而形成制度非均衡。所谓制度非均衡，就是人们对现存制度的一种不满意或不满足、欲意改变而又尚未改变的状态。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应，制度非均衡成为制度变迁的诱致因素，正是潜在的外部利润推动人们进行制度创新，因而制度非均衡的轨迹也就是制度变迁的轨迹。农民工社会保障制度的非均衡状态，必然推动该制度不断适应农民工群体的潜在制度需求，并不断趋于成熟与完善，以达到制度均衡并获取外部利润。 二、二元结构及户籍制度决定了农民工社