中国政府间转移支付制度的建立、目标与绩效分析.pdfVIP

■■■—一经济工作 E·CONOMICPRACTICE 中国政府问转移支付制度的 建立、目标与绩效分析 文 ／林 炜 一 、 我国转移支付制度建立的历史背景和 目标选择 行中央与地方的分税制财政体制以来 ，这两条曲线都呈上升趋 (一)我国转移支付制度建立的历史背景 势，并在各 自的标准数值范围内。这充分说明了没有分税制体 财政转移支付 (TransferPayment)最早是由著名经济学家 制就没有转移支付制度，转移支付制度是在分税制财政体制的 庇古在1928年出版的 财《政学研究》提出的，随着国家干预的 基础上建立并发展起来的。我国转移支付制度包括中央对地方 加强，转移支付在政府财政支出中所占比例 日益扩大，作用不 转移支付制度和省以下转移支付制度。中央对地方的转移支付 断加强。政府问转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定 主要分为两类，一是财力性转移支付，包括一般性转移支付、 的职责、支出责任和税收划分的框架下财政资金的相互转移。 民族地区转移支付 、调整工资转移支付 、农村税费改革转移支 包括上级政府对下级政府的各项补助、向上级政府的上解、共 付和县乡财政奖补资金等；二是专项转移支付，包括一般预算 享税的分配、发达地区对贫困地区的补助等。政府问转移支付 专项拨款、国债补助等。财力性转移支付旨在促进各地方政府 的特点表现为，转移支付的主体是各级政府，转移支付的范围 提供基本公共服务的均等化 ，而专项转移支付则是为了实现中 仅限于各级政府之间，财政资源的转移是无偿的，政府问转移 央的特定政策 目标，实行专款专用。 支付并不形成政府的终极支出。政府间转移支付制度的建立 、 (二)我国政府间转移支付制度的目标选择 体系的完善是以财政分权程度为前提的，根据财政分权理论来 一 是凋整财政失衡问题。财政分权在提高资源配置效率的 划分各级政府的支出责任和收入之后 ，常常会形成政府之间财 同时也带来财力的横向与纵向的不平衡。横向不平衡是指各地 政纵向和横向的不平衡及公共物品的外溢性，转移支付是对其 区不同的财政收入水平与维持最低公共服务水平之间存在着矛 调整的最佳手段。 盾，各地区由于 自然环境 、经济发展水平及人口密度等因素造 我国现行的转移支付制度是以1994年开始实行的分税制财 成各地区发展的不平衡，这就要求上级政府把资源从服务水平 政体制为制度基础的。包干体制下，由于税制结构不完善、地 较高的地区配置到服务水平较低的地区，实施各地区服务均等 方政府出台的减免税政策过多、地方财政收入边际留成率过高 化。而纵向不平衡是指上下级政府之间支出责任和收入能力之 等因素的影响，1983～1993年 ，中央财政收入 占全国财政收入 间的结构性失衡。我国实行分税制以来，税基大、税源广的大 的比重从35．8％下降~1J22％，全国财政收入占GDP的比重从23％ 税种归中央政府 ，税基小的零星税种归地方政府 ，但地方政府 下降到12．6％，中央宏观调控能力大为消弱。分税制财政管理 承担较多的支出责任，收支矛盾尖锐 ，需要政府间转移支付来 体制打破了传统的财政包干模式，调动了中央和地方 两‘个积 解决。二是纠正地方政府提供公共产品的外溢性问题。所谓外 极性”，全国财政收入 占GDP的比重、中央财政收入 占全国财 溢是指地方政府为满足其需要而提供的公共产晶的受益范围或 政收入的比重稳步持续提高 (见图1)。 成本承担范围超出该地方政府辖区的现象。如果非辖区居民能 1994～2005年 ，全国财政收入 占GDP的比重由1994年的 从某地方政府提供的公共产品中受益 ，而这些受益不在该地方 11．2％提高到2oo5年的2