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跳出二元土地所有制思维定式农村集体建设用地流转的需求不断增加 记者:日前重庆和成都获准进行统筹城乡综合配套改革试验,土地入股和集体建设用地流转成为城乡统筹试验的重要内容,社会各方颇多关注。其实围绕集体建设用地流转改革,争论也一直不断。首先请您简要地谈谈我国农村集体建设用地的历史演变情况怎样?其形成原因又是什么? 王小映:我国农村集体建设用地形成的历史原因,情况比较复杂。据我的调查了解,一部分集体建设用地 ,包括原来大队和生产队的库房、饲养场、晒谷场、卫生院、办公用房等,是在改革开放前就形成的;一部分集体建设用地包括乡镇企业用地等,是在改革开放后随着农村工业的发展形成的;农民宅基地则有祖传的,也有申请审批新增的。 改革开放以来,一部分乡镇企业用地随着企业改制进入市场,也有一些乡镇企业用地由于企业破产而废弃闲置。在撤乡并镇和村组合并的过程中,一些原有的大队、生产队和乡镇的办公房用地、库房用地、饲养场用地等废弃闲置。一些公益性用地如学校用地、敬老院用地、卫生院用地等,也因这些机构的调整和合并重建等原因而成为废弃地。一些农民的宅基地,则因村庄人口减少而废弃闲置。 近些年来,在劳动力流动、人口迁移和村庄内部人口和家庭数量变化等因素的引致下,特别是在城镇建设用地供需矛盾加剧和乡镇企业改制等因素的影响下,农村集体建设用地流转的需求和供给不同程度地增加,农村历史上形成的各类废弃闲置的集体建设用地便以各种形式流转入市。 记者:目前现实中,农村集体建设用地流转日趋活跃,那么流转中的产权管理现状如何? 王小映:从这些年各地的探索实践来看,主要有四种产权管理模式。 一是在集体经济组织内部成员之间流转的,继续保留集体所有;流向集体经济组织成员外部的,则通过土地收购储备或转权审批转为国有,不少地方在现行法律框架内都采用这种管理模式。 二是在城镇规划区内集体建设用地需要流转的,通过土地收购储备将土地所有权转为国有;在城市规划区和建成区外集体建设用地需要流转的,继续保留集体土地所有权,浙江的一些地方采用这种模式。 三是对于城镇规划区内和规划区外的集体建设用地,在流转时都继续保留集体土地所有权形式,比照国有土地使用权出让,将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场,广东省就采取这种管理模式。 四是在城镇规划区内外都转为国有,如深圳市,事实上就通过集体土地的全面国有化采取这种管理模式。 关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地全面实行同等待遇 记者:如何处理城乡统筹中的土地关系,是统筹城乡发展需要解决的一道难题,也是成渝试验不容回避的问题。面对流转现状,您认为农村集体建设用地流转管理中,土地产权管理改革应当选择怎样的思路? 王小映:实际上,在理顺集体建设用地入市时的土地收益分配关系的前提下,将集体建设用地入市后的土地产权界定为集体所有还是国有,只是一个形式问题,而不具有实质性意义。这是因为,在土地进入市场后,无论是保留为集体所有还是转为国有,即使土地出让年期界满,除非公共利益需要,国家和集体都不可能收回建设用地使用权进行再次出让,而只能由土地使用者在象征性地缴纳土地出让金后续期使用。 从减少制度摩擦的角度来看,实行一元化的国有要好一些,而保留集体所有容易造成日后村组集体与用地者之间的摩擦。但是,从保护农民在集体土地资产处置时的权益考虑,选择继续保留集体土地所有权、创设集体出让土地使用权的产权改革思路要更稳妥一些。这样完全可以在集体出让土地使用权和国有出让土地使用权这两种产权形式不同、但权利内容和权利效力相当的产权基础上,实现城乡建设用地市场的全面接轨。 也就是说,要打破城乡二元土地所有制障碍,建立城乡统一的建设用地市场,关键是要在统一的规划管制下对集体土地和国有土地在市场开放、市场管制、财产补偿、税费金义务等方面全面实行同等待遇,做到了这一点,城乡二元土地所有制自然而然就不再是一个问题。实际上,规划管制、增值归公、征地补偿标准、土地税收、市场管制等公共政策与土地产权是无关的,公共政策的制定首先要在观念上跳出二元土地所有制的框框和思维定式。 记者:依照这样的土地产权管理改革思路,我们在具体管理制度设计上需要做哪些相应的配套调整呢? 王小映:我认为,在今后的改革实践中,可考虑在《物权法》规定的集体建设用地使用权下,进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨土地使用权和集体出让土地使用权,对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理。 比如,对于存量集体建设用地,无论是经营性用地还是公益性用地,可按照集体划拨土地使用权进行管理。现有的存量集体建设用地,从其取得来看基本上都是无偿或低偿取得的,实际上相当于一种保留集体土地所有权形式的纯粹的划拨土地使