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公益性房屋拆迁许可决定性质分析摘 要: 公益性房屋拆迁在实践过程中,明确拆迁许可决定的性质是对被拆迁人的合法权益进行司法救济的前提,拆迁许可决定非行政许可和行政征收行为,而是公益征收行为,本文对此加以分析。 关键词: 公益性房屋拆迁 许可决定 公益征收 房屋拆迁按照其目的是为了实现公共利益还是商业利益分为公益性的拆迁和商业性的拆迁,本文主要探讨公益性的房屋拆迁。公益性房屋拆迁是由一系列民事行为和行政行为组成的过程,实践中关于拆迁许可决定的案例最多,包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议,因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证,关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题,即拆迁许可决定的合法性是关键,明确拆迁许可的性质问题是给予被拆迁人合法权益的有效救济的前提条件。 一、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为依据 在现有立法体系中,涉及房屋拆迁的规范性文件很多,但最高位阶的立法还只是2001年6月6日国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》,以该条例为依据可以把我国房屋拆迁大致分为三个阶段:一是房屋拆迁的决定阶段,二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段,三是房屋拆迁的实施阶段。房屋拆迁的第一个阶段由申请和许可构成,需要实施房屋拆迁的单位必须向房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁的申请,由房屋拆迁管理部门审查后作出拆迁许可的决定,房屋拆迁管理部门作出拆迁许可的决定后向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证,同时对外发布房屋拆迁公告。在这一阶段有两个基本的行政行为:一个是拆迁许可,一个是拆迁公告(公告的内容包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等)。在拆迁人取得房屋拆迁许可证,以及房屋拆迁管理部门正式发布房屋拆迁公告后,房屋拆迁进入第二个阶段,即房屋拆迁补偿安置的协商、裁决和第三个阶段,即房屋拆迁的实施。 《城市房屋拆迁管理条例》第六、七条规定了拆迁人应该先向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证,提交相关资料,房屋拆迁管理部门在收到房屋拆迁许可的申请及其相关文件后,经审查认为该申请符合拆迁条件的,作出房屋拆迁许可的决定,并向拆迁人发放房屋拆迁许可证,同时向拆迁范围内的被拆迁人发布房屋拆迁公告。①这样就出现了两个行政行为:一个是以拆迁人为相对人的房屋拆迁许可,一个是以被拆迁人为相对人的房屋拆迁公告。这两个行政行为实际上是一个复合的行政行为,且又都是可诉的具体行政行为,虽然它们各自独立,但后一个行政行为从法律上看是前一个行政行为的结果,前一个行政行为的违法性必然影响到后一个行政行为的法律效力。 实践中关于拆迁许可决定的案例最多,包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议。因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证,关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题,即拆迁许可决定的合法性是关键,首先要解决的就是拆迁许可的性质问题,只有明确了其具体行政行为的性质,才能给予被拆迁人合法权益的有效救济。 二、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为的性质分析 从表面上看,拆迁许可是一种相对人提供申请需要的资料,行政机关予以审查,作出不予许可或者予以许可发给拆迁许可证的行政行为。我国目前的立法是将拆迁决定定性为行政许可行为,学界也有认为其是行政征收的理论观点。那么拆迁许可是否是行政许可?是否是行政征收? (一)拆迁决定非行政许可和行政征收行为 1.资源的有限性和市场失灵现象是政府管制行为存在的理由,行政许可是一种政府管制行为,以对公民权的一种普遍的法律禁止为前提,具有解除法律限制的效力。公民拿到行政许可证即是法律的个案解禁,可以获得从事该活动的某种权利或者资格。拆迁的客体是被拆迁人的房屋财产权,是公民的最基本人权之一,法律没有理由和依据对其设定禁止,不论拆迁人是建设单位还是行政相关部门,法律没有给予其违背被拆迁人的真实意思强制拆迁他们的房屋的权力。因而房屋拆迁不是政府管制的范围,即非行政许可行为。 可见,在我国行政许可法中将拆迁决定行为定性为行政许可是错误的。 2.拆迁决定亦非行政征收。有学者认为拆迁许可是一种行政征收行为,认为城市房屋拆迁实质就是一种国家代表社会要求公民履行其财产权义务的行政征收行为。②作为一种国家依据行政权力剥夺公民产权的强制性行为,房屋拆迁是否是行政征收呢?“所谓行政征收,是指行政主体凭借国家行政权,根据国家和社会公共利益的需要,依法向行政相对人强制地无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。行政征收具有强制性、无偿性和法定性”,其主要适用于税费的征收。③政府进行拆迁时,依法应当给予拆迁户合理的补偿,并不是无偿的,可见其并不是一种行政征收行为。 (二)房屋拆迁许可定性 我认为城市房屋拆迁许可是一种公益征收行为(或者公用征收行为)。所谓公益征