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围海造地国际比较分析及启示【摘要】围海造地作为沿海地区解决用地紧张局势的重要途径，具有较大的现实意义。然而围海造地在带来经济效益的同时，也对海洋生态环境和海洋的可持续发展产生了不良影响。本文从围海造地的全寿命周期角度出发，对日本、荷兰、韩国等发达国家围海造地的方法与经验进行比较分析，借鉴各国的先进方法与经验，提出对我国围海造地的启示，从而得出在全寿命周期中的决策、实施、运营与维护以及评价这四个阶段的可行性措施，进而提出我国围海造地的全寿命周期管理理念，促进我国围海造地可持续发展。 【关键词】围海造地 国际比较分析 全寿命周期管理 启示 围海造地是人类开发利用海洋的一种重要方法，是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的重要手段之一，具有较高的社会和经济效益。近年来，伴随着我国经济社会的迅速发展，土地资源短缺的矛盾日益突出，诸多沿海地区提出了围海造地计划。然而，我国对围海造地的综合评价起步较晚，目前尚处于探讨之中。开展围海造地的国际比较研究，提出对我国围海造地的可行性建议，具有较强的现实意义。 笔者从围海造地工程的全寿命周期角度出发，针对日本、荷兰、韩国等在国际上围海造地较为先进国家进行比较，同时结合我国当前围海造地存在的主要问题进行深入分析，通过对他国成功经验的合理借鉴，提出适合我国沿海地区的围海造地管理模式的实施建议。 一、我国围海造地的现状 中国是世界上人口、资源和环境形势最为严峻的国家之一，为了解决土地资源不足的问题，围海造地成为中国发展的新的增长点。新中国成立到上个世纪90年代中期，沿海地区先后兴起了三次大的围海造地高潮。进入21世纪，沿海地区经济社会持续快速发展，城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，客观上加大了对陆地土地资源供给的需求。在这一背景下，沿海地区兴起了第四次围海造地热潮，其主要目的是建设工业开发区、滨海旅游区、新城镇和大型基础设施，缓解城镇用地紧张和招商引资发展用地不足的矛盾，以及实现耕地的占补平衡。 目前，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%－4%，占沿海省(区、市)每年新增建设用地面积的13－15%。根据海域使用管理统计数据，自2002年《海域使用管理法》实施以来至2010年底，国务院和地方各级政府共批准实施的填海面积为877平方公里。新围填的土地目前都已成为当前改革开放的前沿地带，为社会经济的发展发挥了重要的作用。总之，我国沿海地区围海造地呈现出了速度快、面积大、范围广的发展态势。 在我国的围海造地工程对缓解人地矛盾、推动社会经济发展发挥重要作用的同时，我们也该清醒地认识到，围海造地作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类开发利用海洋资源的行为，如果缺乏合理规划，过度实施围填海活动，其带来的负面影响也不容忽视。因此，探索适合我国实际情况的围海造地管理模式对我国围海造地事业的发展尤为重要。 二、各国围海造地工程的特点分析 1.日本 日本是世界上海岸线最长的国家之一，约3.3万平方公里，其漫长而又曲折的海岸线为沿岸填海工程的进行提供了非常优越的条件。据相关专家估计，在过去的100多年中，日本共从海洋中索取了12万平方公里的土地，日本沿海城市约有1/3土地都是通过填海获取的。 日本在围海造地工程的管理过程中，尤其在围海造地的决策阶段，具有鲜明的特色。“注重规划控制、防止各自为政”是日本的成功经验之一。日本早期的围海主要出于防灾和农业需要，后来由于工业化的发展，围海造地才迅速扩大规模，但很快通过规划得到了控制，进入了有序化轨道。“注重依法审批，尊重民众权益”也是其成功的一大特色。早在1973年就通过了《公有水面埋立法修正案》，依据该法，任何围填海行为都必须事先获得都道府县知事的许可，并对许可条件做出详细规定，申请前应完成利益相关者协调和环境影响评价，通过公示征求公众意见，然后征求项目所在地相关机构的意见，并对意见做出评价；最后做出许可决定，向国土交通省提出许可申请[1]。日本对围填海工程审批许可前建立的一整套包括环境影响、利益相关方和公众意见分析等评价处理制度，体现了依法办事、以人为本、人海和谐、持续发展的精神和理念。 2.荷兰 荷兰的围填海历史早，规模大，技术要求高，是世界上公认的海洋管理和利用最成功的国家之一。荷兰围海造地有近 800年的历史，进入 21世纪以来，荷兰在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，实施与自然和谐的海洋工程计划。 由于围海造地历史悠久，荷兰积累了丰富的围海造地管理经验。在决策阶段，荷兰将保护自然环境作为其主要目标。荷兰政府制定了《自然政策计划》，即退滩还水计划，目的是将围海造地的土地恢复成原来的湿地，以保护受围海造地的影响而急剧减少的动植物[2]。同时在全国范围内建立了综合湿