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我国财政转移支付制度失效及改革探究关键词： 转移支付制度；分税制改革；财政分权；公共服务均等化；财政收入 摘 要： 作为1994年分税制改革的配套制度，转移支付制度理应在平衡地区发展和促进公共服务均化等方面发挥重要作用。然而，由于运行模式过于“行政化”、资金结构分配不合理等原因，我国规模庞大的财政转移支付却起不到应有的政策效果。因此，未来的改革需从制度设计入手，推进转移支付制度的“法治化”建设，科学制定资金分配考核指标，构建以基本公共服务均等化为目标、以县为承接基础的财政转移支付制度。 中图分类号： F812.4 文献标志码： A 文章编号： 1009－4474(2012)05－0019－05 改革开放30年来，我国在经济领域已取得举世瞩目的成绩。然而，与傲人的经济绩效相比，我国在公共领域的成效却不尽人意，区域间公共服务供给差距越拉越大。如何实现邓小平“两个大局”战略思想中的“第二个大局”①——沿海地区在发展到一定的时期要顾全并帮助中西部地区加快发展——是我国政府在未来很长一段时间需要解决的重大问题。作为一项财政均衡制度(Fiscal Equalization System)，转移支付②在促进区域间平衡发展和公共服务均等化方面发挥着重要作用。鉴于此，本文对1994年分税制改革进行分析，探讨我国转移支付制度均等化失效的原因及相应的改革路径。 一、我国1994年分税制改革及其影响 1956年，经济学家Charles Tiebout提出“向地方分权有利于促进公共服务的供给水平与效率”的分权思想〔1〕，这为中央政府向地方政府分权提供了有力的理论支撑。Tiebout认为，只要满足地方政府将提供本辖区居民公共服务作为主要目标、居民可以在不同地区之间自由流动的基本假设，中央政府向地方政府分权就能通过两种机制促进公共品的供给水平和效率：一是向地方政府分权可以解决中央政府的信息不对称问题，因为居民的真实偏好能通过“用脚投票”的机制显示出来；二是向地方政府分权可以影响地方政府间的竞争及其公共支出模式，因为地方政府的收入和居民的迁移直接相关。该理论已越来越多地应用到各国的财政改革实践，分权也成为世界各国政府选择的治理模式。 我国的财政分权体制改革始于20世纪80年代。1994年之前，在“财政包干制”的财政体制下，地方政府拥有很大的财政自主权，它们主动参与社会管理以增加本地政府的财政收入；而中央政府的财政负担不断加重，全国财政收入占GDP的比重以及中央预算收入占全部预算收入的比重逐年下降，国家财政汲取能力急剧下降〔2〕。在此背景下，中央政府在1994年推行了旨在重新调整中央地方财政分配关系的“分税制改革”。这次改革的核心是将税收分为中央税、地方税和共享税三大类，中央政府集中了全国大部分财政资源，成功地使前述“两个比重”迅速提高。与此同时，地方政府的财政自主权和财力则在改革后出现了显著收缩，其财政收入占总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右〔3〕，而财政支出却逐年上升。这直接造成地方政府在财政收支上出现巨大的财政缺口，影响了地方基层政府提供公共服务的能力，进一步加剧了地区发展差距。 西南交通大学学报（社会科学版） 第13卷第5期 郑浩生 我国财政转移支付制度失效及改革探析——基于公共服务均等化的视角尽管财政分权有利于提高公共服务供给水平和缩小地区差异在一些发达国家得到了证明，然而，我国1994年实行的财政分权体制改革却呈现出不一样的景象：一方面，我国年均GDP增长率超过9%，并跻身为世界第二大经济体；另一方面，我国在提供公共服务方面却不尽人意，尤其是体现在一些涉及“民生类”的公共产品和服务供给上③。根据公共品理论，公共品的受益范围决定了各级政府的职责分工和政府间的财政关系。然而，我国在建国以来的几次财政制度改革和调整基本上都围绕着政府间财政收入和分配问题进行，财政的公共服务功能始终未能成为财政制度改革和调整的中心。在这种制度设计安排下，中央和地方政府在公共支出责任方面基本没有重新进行划分，即事责没有围绕财权作相应调整。由于事责与财力不匹配的问题长期得不到解决，基层政府无力有效提供基本公共服务。值得一提的是，1994年的财政分权改革仅停留在中央与省级政府层面，省以下地方政府间并没有推进相应分权改革，这又直接导致“财权上收、事责下放”现象在其他各级政府间层层传递，进一步加重了基层政府的财政负担，出现了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘”的中国景象。因此，中央政府必须通过实施财政转移支付制度以弥补因分税制改革产生的地方财政缺口，促进地区间均等化发展。 二、我国财政转移支付制度的现状及失效原因 财政分权作为一项制度创新，在过去20年已成为世界潮流。