均等共赢视野下的现代城市平衡行政：.doc

编样稿8500字 平衡行政视野下的现代西方城市治理新模式 梁鹏|清华大学公共管理学院 高红红|中山大学政治与公共事务管理学院 导读：政府行政模式是在长期的实践与理论探讨中发展演变而成的。平衡行政与其他行政模式相比，其关键在于：包括政府在内的地方治理多元主体的协作、互动。其特征有：合法性与正当性，规则性与契约性，积极公民性，民主与效率，责任与公平等。其优势在于：以利益网络取代政策网络，以购买服务取代提供服务，以央地互嵌取代国家空心化，以参与式治理取代代议制民主。 一、西方现代城市平衡行政的兴起 （一）平衡行政的法理认知 平衡可以归为一个抽象的哲学范畴，“从本质上而言，平衡是一种普通现象,和运动共同推动了事物的发展”。平衡行政是由行政法学界中衍生的概念。肖金明认为，现代行政为平衡行政，行政所产生的特殊社会关系则可以抽象为行政权力与公民权利之间的关系。“行政权力与公民权利既会产生对立又能形成统一, 其对立统一需要行政领域平衡理念与机制的支撑和支持。在民主宪政体制中, 无论行政权力与其它国家权力构建了怎样的关系, 制约和平衡已成为权力关系的基本精神”。也有学者认为，国家与公民之间的相互关系涵盖价值理念、制度安排和制度操作三个层面。“在价值理念上，公民权利至上是现代宪法及行政法律制度的逻辑起点；在制度安排中，宪法和行政法力求在国家权力与公民权利之间达成平衡；在制度操作时，国家行政机关有优先管理权。”控权——平衡论者则指出，平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。 行政法中的“平衡”实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态, 即行政法上权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个人利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等。平衡行政更多的时候是法学场域中的概念，并非政治学或公共行政学的。 主导20世纪行政模式的传统公共行政范式和新公共管理范式，深受管理主义和效率主义的影响，将效率视为行政之最大的“善”，并将政府置于行政的中心地位，这种行政模式可视为“效率行政”，在此模式下的城市治理更具一元的和工具主义特色。 （二）平衡行政的多元演进 20世纪90年代末，新公共管理范式主张的效率行政模式在后现代思潮、全球化、地方主义和无政府主义思潮的侵蚀下，渐现疲态。地方治理范式和公共价值管理范式开始兴起，城市治理模式也悄然发生变化。在这一探索过程中，治理理论和公共价值管理理论开始受到关注，并经不同国家，尤其是英国、新西兰等国家的实践，地方政府现代化也成为一个重要的议题。英国新工党执政之后，在地方政府层次推出不少改革措施，总称为地方政府现代化议程，包括发布地方政府白皮书，陆续修订地方政府法，将相关改革议程加以法制化等，主要精神为强化地方领导，提升地方福祉（朱镇明，2004）。 西方国家的地方治理涵盖了多元利益相关者（multiply stockholders）及正式与非正式的规则，除了新公共管理所强调的市场机制外,也重视政府原有的科层权威以及协调合作的网络关系，再者，除了目标与手段、投入与产出之外，也开始考虑重要的程序价值，如诚实、透明、廉洁等。也有学者认为，地方治理已成为一个地方集体行动的形成和执行得过程，既包括正式的组织机构（比如地方政府和政府各层级）在实施集体行动中的直接和间接作用，也包括非正式的准则、网络、社区组织、邻里联合会在实现集体行动中的作用，它们规定着公民之间以及公民与国家之间的互动、集体决策的制定、乃至地方公共服务提供的框架。英国著名的政治学家杰瑞?斯托克认为，治理语境下的公共行政实现了由自由主义色彩鲜明的新公共管理向包含社会公平正义在内的公共价值管理的飞跃，公共管理者通过动员和推动地方政府及其政府之外的各种供给者而创造价值。公共价值管理的最高目标就是在有效处理社会广大公众最关注的问题上实现公共价值。这些西方学者的观点让我们能够清晰地看到，西方的地方治理已经进入到一个强调协作与公共价值的新阶段。网络可以看作是合作创造公共价值的实体，是一个包括各主体间错综复杂的联系和规则的有机体。 一种新的治理模式在西方的现代城市中落地生根，这种模式强调现代城市治理冲突中的统一性、制约性、发展性和平衡性，又从平衡的政治哲学逻辑起点出发，研究和讨论其所概化的现代城市治理理念、准则、方式和手段等；强调现代城市制度实体（议会和政府等）、多元利益主体（政府、公民、利益集团和社区等）的协作治理；强调公共价值的合作生产与创造，而非公共利益或个人利益的主导性，称之为“平衡行政”。平衡行政的精髓则在于包括政府在内的城市治理多元主体之间的协作、互动与利益的平衡，强调多元化、制约和均等共赢。随着西方国家地方治理范式和公共价值管理范式