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1489 次 2004-11-17 从林地制度和土地制度的比较看我国林地制度的完善 郭振杰* 摘要：本文在简要清理我国林地制度和土地制度的法律规范的前提下，对两种制度作了比较 研究，试图从土地制度的逐渐完善的过程和尚不完善的现状中，寻求完善林地制度的可资借 鉴的经验。本文指出，林地制度和土地制度，都深深打上了中国特殊历史时期的印记，由于 路径依赖的原因，要形成制度合理、体系完整、科学的林地制度，尚需要积极不懈的长期实 践和努力。 关键词：林地制度 土地制度 在环境资源中，森林资源是一个国家和地区殊为重要的自然资源，对气候保护、水土保持、 能源积累等均有重要的作用，因此，林地制度是国家的重要的资源保护和发展制度。就我国 而言，林地制度和土地制度走过了相同的历史发展阶段，面临一些共同的问题，当然，由于 土地资源的易商品化特性，尤其是土地在国家建设和经济发展中的重要地位，使土地所有权、 使用权的相关制度得到了比林地所有权、使用权更多的重视，可以说，虽然土地制度中仍有 值得改进和完善重大问题，但比较土地制度和林地制度，对完善我国林地制度会有很好的启 发和借鉴作用。 需要说明的是，在本文讨论中，“林地制度”不仅包括林地所有权制度、使用权制度，也包括 了森林的所有权、使用权制度，也包括林地之上的林木的所有权和使用权制度以及与林地相 关的制度。因此，此“林地制度”为广义上的“林地制度”。而与此相对应，由于本文比较的 是林地制度和土地制度，因此，土地制度之“土地”，并不简单地包含“林地”，土地制度之 规范并不当然适用于林地。这种显得有些混乱的用语，正是我国有关制度混乱的表现之一。 澄清、规范法律用语的前提，是清理出规范、科学的法律制度。 一、林地制度和土地制度法律制度现状 1、我国林地制度的基本制度和法律渊源 虽然林地在国民经济和社会发展中的地位非常重要，但由于我国法制建设的历史较短，而林 地的权属、流转等复杂情况在经济转型期的重要性尚未显露，因此，我国对林地的有关法律 和规章相比其他法律制度而言要少得多。有关林地的制度主要体现在《宪法》和《森林法》 以及主管部门的规章之中。 现行《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都 属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除 外。”这一宪法条文奠定了我国森林为全面所有和集体所有的基本制度。1998 年我国对1984 年的《森林法》作了全面修改，最为重要是增加了第十五条，具体内容为： 下列森林、林木、 林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、 合作条件，但不得将林地改为非林地： （一） 用材林、经济林、薪炭林； （二） 用材林、经济林、薪炭林的林地使用权； （三） 用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权； （四） 国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。 依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已 经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐 和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转 让。具体办法由国务院规定。 该十五条的增加，使我国的林地制度得到了显著变化，对之进行仔细分析，该条主要包括了 如下的法律制度：用材林、经济林、薪炭林的森林使用权转让制度，用材林、经济林、薪炭 林的林木使用权转让制度；用材林、经济林、薪炭林的林地使用权转让制度；用材林、经济 林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权转让制度，国务院规定的其他森林、林木和 其他林地使用权转让制度，以及各类使用权的作价制度。 宪法第九条和上述《森林法》第十五条，构成了我国林地制度的基本框架，成为我国林地制 度的重要法律渊源。配合林地的基本制度，也有少量行政主管部门的规范性法律文件解决这 些制度在经济社会生活中发生的具体问题。如，中华人民共和国林业部为了公正、及时地处 理林木、林地权属争议，维护当事人的合法权益，保障社会安定团结，促进林业发展，根据 《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定《林木林地权属争议处理办法》，自 1996 年10 月14 日颁布实施，该办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或者使 用权的归属而产生的争议。这些规范性文件也是分析林地制度时必不可少的。 2、我国土地制度的基本制度和法律渊源 我国现行《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地