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从美国城市规划管理引发的几点法律思考 邢翔 【摘要】本文论述了作者在学习美国城市规划管理制度后产生的基于法制化基础上的思考。城市规划的本质是什么?城市 规划外在上表现为对城市建设和发展的描绘，但其在本质上是以社会公共利益为目的的合法公权力的行使，对土地所有权人 和使用权人权利义务的规范。因此它具有公权力特征和立法特征。在城市规划法律属性的引导下，城市规划是社会公益与 私有权保护这一对立的矛盾体，作者提出了市场经济条件下，政府对城市规划和建设领域管理得更少吗?公共参与带来了什 么?社会公共利益与私有权保护孰重孰轻?等思考。这些思考的直接命题是城市规划作为公权力的运用，其方式、界限和程 序是什么?美国的城市规划实践表明，其以法制化形式对土地利用和规划建设的管理广泛并且深入；公共参与的过程也保障 了城市规划作为公权力行使的合法性和合理性。在市场经济的发育和成长中，我国的城市规划必须在公共利益与私有权保 护之间找到平衡点，并建立法制化的城市规划实施制度。作者相信只有将城市规划的法律本质在城市规划制度中充分体现 出来，才能创设出以人为本和科学合理的城市规划。 【关键词】城市规划；法律；社会公共利益；私有权保护；公共参与 城市规划通常被理解为规划师手中的智慧蓝图，政府 利益。可见，城市规划来源于公权力，表现为公权力，这种 官员口中的发展前景。但从平民化的视角出发，城市规划 公权力又赋予政府机构去实施。 就是老百姓今天和明天的生活。它直接关系到个体和组 城市规划作为公权力运用的一种形式，具有公权力的 织的财产权益，生存和发展利益以及社会公众利益、城市 一般特征。包括：第一，必须是为了社会公共利益；第二， 整体利益。城市规划从根本上说是一种权利义务关系，土 在保护的目标和实现的手段之间应当具有合理的因果关 地所有权人、使用权人为服从社会公众利益而应当享有的 系；第三，不应强加给私有人过份的负担，不能以充公的方 权利和所需承担的义务。城市规划管理制度就是为建立 式来达到社会公益的目的…。一个合法有效的城市规划 良性的权利义务关系而架构起来的法律运作体系。笔者 应当符合上述本质特征方具有执行力。 有幸在美国的城市规划部门实习了三个月，本文也援引了 1．2城市规划具有立法特征。城市规划规范了土地 大量美国的事例。正是在对美国的规划管理实践的思考 的使用，属于土地利用规范的一种形式。在内容上，城市 中引发了笔者对城市规划管理的法律思考。笔者相信只 规划表现为对土地功能、开发强度、建筑高度、建筑间距、 有将城市规划的法律本质在城市规划制度中充分体现出 建筑美学等一系列要求，是对土地开发人的权利义务的规 来，才能创设出以人为本和科学合理的城市规划。 范。在美国，城市规划规范是土地利用规范的重要组成部 ordinance)怛J通 分之一，并且，城市规划或者区划法(zoning 1 什么是城市规划的本质? 常都由立法机构批准后方能生效。城市规划由于规范了 城市规划简单地来说是以社会公共利益为目的，对城 一定地域范围内的不特定多数人的土地使用权利和义务， 市土地和空间资源的一种安排。但是由于土地所有权或 具备了抽象行政行为一立法行为的特征。城市规划以严 者土地使用权的私有化，导致城市规划必然与多元化的土 谨的立法程序来制定，方能从程序上保障公权力实施的合 地所有权人或者使用权人的需求和利益发生磨擦和碰撞。 法性。 为什么城市规划能够规制土地使用，最根本的原因在于城 在我国，由于长期受计划经济体制的影响，规划的计 市规划是公权力的合法运用。在我国，城市土地虽然都是 划性和空间属性被突出强调。随着市场经济的发育和不 国有，但是土地使用权却是多元