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促进循环经济发展的水污染防治法律措施探讨 ——兼论我国《水污染防治法》的修订 朱晓勤* 改革开放20余年来，我国国内生产总值以每年超过8％的速度增长，但同时能源和原材料的消耗也明显增 加。高消耗带来了高排放，导致我国资源匮乏和环境污染的矛盾更加突出。我国要实现经济的可持续发展， 就必须转变传统的经济增长方式。而循环经济(Circular Economy)强调对资源的高效利用和循环利用，具 有低消耗、低排放和高效率的特点，因此循环经济模式成为我国经济走向可持续发展的必然选择。温家宝 总理在2005年《政府工作报告》中明确要求把大力发展循环经济，从资源开采、生产消耗、废弃物利用和 社会消费等环节，加快推进资源综合利用和循环利用作为今年我国经济发展要着重抓好的工作之一。 循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式,它要求把经济活动组织成一个 “资源－产品－再生资源”的反馈式流程,所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理 和持久的利用,以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济是以物质、能量梯次和闭 路循环使用为特征,在环境保护上表现为污染的 “低排放”甚至 “零排放”,并把清洁生产、资源综合利用、 生态设计和可持续消费等融为一体,运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。 循环经济的基本要求包括减量化(Reduce)、再利用(Reuse)和再循环(Recycle)原则，通常简称“3R原则”。 减量化是指减少进入生产、生活过程中的资源流入量和废弃物的产生量，即在生产过程中，通过技术改造 减少产品原材料的使用，尤其是减少一次性包装材料的使用；在生活过程中，鼓励人们学会适度消费，以 避免产生过多的垃圾。减量化是在废弃物产生的源头所采取的措施，对于从根本上减轻环境压力具有实质 性的作用。再利用是指尽可能地延长产品的使用寿命，并采取尽可能多的方式去使用所购买的产品，防止 产品过早地成为废弃物，减少废弃物的排放量。再循环是指废弃物的资源化，使废弃物转化为再生原材料， 重新生产出原产品或次级产品。如果不能被作为原材料重复利用，就应该对其进行热回收，以减轻垃圾填 埋场和焚烧场的压力。 作为一种重要的生产和生活资源，水资源是循环经济模式所涵盖的范畴之一。我国目前的水资源形势不容 乐观。2005年5月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对《水污染防治法》的实施情况进行了执 法检查。检查结果显示，尽管我国自1998年中央发行国债以来，7年累计投入国债资金1115亿元用于水 污染治理，但从总体上看，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染的速度赶不上污染增加的速度， 污染负荷早已超过水环境容量。同时水资源短缺的矛盾日益加剧，资源性缺水与水质性缺水并存，已经制 约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。已经实施了21年的《水污染防治 法》的修订工作正在紧锣密鼓地展开。笔者认为，《水污染防治法》在修订过程中，应当针对我国当前水 污染防治工作中存在的一些突出的实际问题，借鉴各地在立法方面的成功经验和做法，修改和完善相关法 律规定，以促进我国循环经济的迅速发展。 一、 有效控制工业污染 应当说我国目前工业污染防治已经取得了一定进展。例如，2001年以来，全国现有工业企业用于废水治理 的资金累计达232亿元，废水处理能力有所提高。2000以来，全国关闭了约1.5万家高消耗、高污染的企 业，为改善水环境创造了条件。 但从全国人大常委会执法检查组的检查情况来看，工业企业的污染目前仍 然是水污染的主要来源。不少老企业污染严重，无力治理。高消耗、高污染的小企业仍然大量存在。不少 企业有法不依，违法排污现象相当普遍。针对这些问题，笔者的建议是： （一）落实污染物排放总量控制和排污许可证制度 即在核定一个地区污染物排放总量的基础上，把总量分配给各家排污企业。我国自上个世纪90年代以来就 开始推行污染物排放总量控制和排污许可证制度，但实践中真正把这项制度加以落实的地方并不多。在这 方面，广州的经验很有说服力。到2004年，广州市全面开展了占全市水污染负荷80％以上的134家重点 工业企业污染物排放许可量的核定工作。通过严格执行排污许可制度，广州市工业废水污染的防治工作取 得了明显成效：2004年，全市工业企业废水排放量比1995年减少了30％，废水排放达标率91.92％，提 高了28.28个百分点。全市万元工业产值废水排放量仅相当于全国平均水平的17％左右