当代中国行政法发展走向(1).pdfVIP

38中国行政法之回顾与展望 当代中国行政法发展走向 张步洪+ 中国行政法学自20世纪80年代以来，取得了令人瞩目的成就：①行政法学作为法学的一门 学科得以迅速建立发展，为国家培养了一大批优秀的行政法学高端人才，从而为行政法学的进一 步发展奠定了良好的基础。②行政法学推动了行政法制度的建立与完善。在过去20年的时间 里，行政诉讼、国家赔偿、行政许可等一系列重要的法律制度得以确立，一部部规范行政行为和行 政诉讼的法律得以颁布施行，也无不渗透着行政法学人的贡献。 一、走向之一：行政法规范的影响将超越传统行政权力领域 行政法作为调整行政活动的公法，自产生至今主要用于规范国家行政机关的行为，其调整范 围涉及所有的行政权力领域。从学科分工的角度看，这种定位，与行政法学和政治学、管理学等 学科的关系的定位是一致的。但事实上，这种定位必然限制其对行政活动的规范作用。①行政 法没有能力约束行政权力的上端。行政法的着眼点在于行政权力的执行者，对行政决策者尤其 是宏观决策者难以发挥有效的约束作用。②行政法没有深入到行政管理的具体环节当中，难以 保障行政管理环节本身的公平与合理。而行政管理环节的公平、正义对于政府的效率、效能和廉 洁、公正是至关重要的。③行政法将其调整范围局限于国家行政机关，必然将诸多公共行政领域 排斥行政法调整范围之外。对于目前行政法尚未涉足的一些领域，政治科学、管理科学虽然能够 发挥一定的导向作用，但事实上，行政法与政治科学、管理科学发挥作用的方式是截然不同的，不 可相互替代。而在这些被传统行政法忽视的领域，显然有利用法律手段加以规范的必要。至少 有以下几种情况： 1．中国共产党的机关从事公共管理活动。按照现代国家权力划分与配置规则，承担社会公 共管理职能的国家机关无疑应当是国家行政机关。但是在中国，情况却非常复杂，事实上还有不 少机关、团体和政党也承担着重要的社会管理职能。对于政协、民主党派是否承担公共管理职 能，可能存在争议。但是，中国共产党的机关在长期的社会实践中无疑承担着重要的公共管理职 能。虽然政党政治理论属于政治学的研究范围，但是，由中国特定的国情所形成的共产党领导方 式和执政方式所决定，仅仅依靠政治科学解决中国共产党执政的问题，显然是不够的。在过去共 产党改进执政方式的过程中，曾经吸收过行政法上的一些成功做法。今后，行政法和行政法学对 中国共产党执政方式的影响力将进一步加大。行政法学应当像关注行政机关的活动一样关注党 的机关的公共管理职能和管理活动，研究规范党的机关公共管理活动的途径和方式。 2．事业单位行使法律、法规授予的行政权或者从事公共服务的活动。在我国，除政府机关和 党的机关之外，还有很多事业单位，其人员总数是国家机关工作人员总数的几倍，相当一部分由 国家财政直接供养，还有一部分虽然不直接由财政供养，但却直接利用政府提供的公共资源从社 会获取财富。对于这些事业单位，行政法采取了二分法，即按照是否行使国家行政权，将这些事 ·最高人民检察院政治部检察官管理处副处长。 当代中国行政法发展走向39 业单位可以分为两种类型：①根据法律、法规授权行使行政权的事业单位。②不行使行政权的事 业单位。行政法在事实上只是针对某些个别环节适用于法律、法规授权的事业单位，这种规范的 约束程度是远远不够的。那些行使行政权的事业单位，完全是由于政府片面追求小规模而被人 为地列人事业单位序列，在很大程度上弱化了行政法对它们的约束作用。 我国行政法和行政法学在其发展过程中，以国家行政权的行使作为规范对象和研究对象，适 应了规制行政权的现实需要，不失为一条切实可行的发展路径。但是，过去20多年间，法律对公 共服务部门的规范不够，以至于有些公共服务部门沦落为少数人攫取社会财富的机器。将来进 行事业单位改革，这些事业单位中的大多数仍将承担社会公共服务职能，仍然应将其纳入行政法 的约束范围。 3．公产管理人和公产权益代表人及其履行职责的行为。经济体制转型需要一个过程，国有 资产从竞争行业退出需要时间。目前，我国市场经济中国有资本还占有相当一部分比重。在市 场竞争中，法律对国有资产权益和非国有资产权益的保障是一视同仁的。也就是说，国有资产和 非国有资产在市场中应当公平竞争。但是，国有资产管理人和国有资产权益代表人在任何情况 下都应当受公法约束，无论其管理的资产或代表的权益是