城市化下的农村土地征收补偿制度的法律问题思考与展望(1).pdfVIP

第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 城市化下的农村土地征收补偿制度的法律问题思考与展望 张林1 王宏利2 1 2 （北京市中闻律师事务所 北京 100027; 财政部财政科学研究所 北京 100036 ） 摘要：第一部分介绍和论述农村土地集体所有的形式与法律性质，所有权行使的主体与所有权形式的关 系；土地承包经营权的主体、法律性质与地位，与所有权形式和所有权行使主体的关系，以及在土地征 收下的权利限制。第二部分分析目前的农村土地征收制度现状，主要从所有权形式、使用权人、土地性 质与用途的转化来分析该制度的法律性质。第三部分浅谈对农村土地征收制度的认识与思考，从补偿主 体模糊、补偿标准不合理及欠缺法律制度保障方面进行论述。第四部分提出对现行农村土地征收制度改 造的方向性建议，一是建立完善的法律保障制度，二是制定合理的补偿标准，最后提出构建农村土地出 让制度的初步设想，希望藉此来解决城市化与农村发展的矛盾。 关键词：城市化 农村土地 补偿制度 前言 中国的土地分国家所有即全民所有和集体所有，城市的土地属于国家所有，而农村土地分国家 和集体所有。无论国有土地或集体所有土地，中国都实行禁止土地所有权转让的制度，只实行土地 出让制度，也就是土地使用权的转让。在土地出让制度中，城市土地转让较为宽泛和活跃，允许土 地转让、抵押和投资；但农村土地使用权转让则有诸多限制，当然，这里有国家对耕地保护的战略 统筹的考量，也有现行的历史形成的城乡二元结构体制的原因。 中国正处在城市化高速发展过程中，城市土地的扩张与农村土地的缩小，城市人口的增加与农 村人口的减少，这对结构性的调整与矛盾势所必然。在这一进程中，大量农村土地转化成城市土地， 而且这一发展趋势将持续下去。在转化过程中，国家首先征收农村土地，建设开发单位给予农民相 应补偿，然后土地由集体所有转化成国家所有，再由国家出让给开发建设单位。目前，中国有大量 的案例反映出农民与开发建设单位或政府在这一转化过程中产生的利益冲突。主要矛盾体现在三个 方面：一是非法征地；二是补偿标准不合理；三是补偿分配不到位。这一矛盾的存在不利于中国构 建和谐社会，城市化应当与农村共生共荣，城乡之间共享发展利益。 一、农村土地集体所有权与承包经营权的内容与关系 1、农村土地集体所有权与行使主体 1）村民委员会 《物权法》规定农村土地归全体农民集体所有，由农村集体经济组织或村民委员会代表集体行 使所有权，《土地管理法》对此也作出类似规定。1 1978 年以前，我国农村土地所有权模式可以概括为“三级所有，队为基础” ，即“人民公社、管 理大队、生产队所有，但其中生产队占有的量达到 95% 以上，占有压倒性的地位。1980 年代全国实 行家庭土地承包生产责任制，对以“三级所有，队为基础” 的人民公社进行改革，实行政社分开，取 消人民公社，建立乡镇一级政权，农村普遍成立村民委员会，生产大队和生产队被撤销。目前，全 1 《物权法》第六十条：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一） 属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民 集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇 集体经济组织代表集体行使所有权。 73 第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 国共有 90 多万个村民委员会2 ，相关的法律法规也早已颁布实施，如《村民委员会组织法》。法律 虽然规定农村集体经济组织行使集体土地所有权，但实际上村集体经济组织大都不存在或不健全， 3 因此，村民委员会是农村代表农民的主要组织形式，是农村土地集体所有制的所有权行使主体。 2 ）村民小组 土地分别属于村内两个以上农民所有的，《物权法》规定由村内各该集体经济组织或者村民小 组代表集体行使所有权。所谓“分别属于村内两个以上农民集体所有”主要是指该农民集体所有的土 地在成立村委会以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于原生产队的各该村集 体经济组织或者村民小组的农民集体所有。这里的“村民小组