城市环境基础设施投资现状与发展(1).pdfVIP

城市环境基础设施投资现状与发展 建设部政策研究中心副主任 豢 虹 刚刚过去的“十五”时期是国家城市建设面貌发生变化最大的时期。在这个时期， 城市的市政工程设施(包括城市供水、垃圾处理、道路建设、供气、供热、园林绿化等) 投资增长速度最快，城市建设面貌变化最大。“十五”时期，我国城市市政工程设施一共 增长速度达到了37％。随着城市整个基础设施的快速发展，城市的环境基础也得到了一 五”期末提高了17．7个百分点。城市居民对城市环境也做出肯定的评价，由过去的脏乱 差变为现在的天蓝了、水清了、地绿了、灯亮了。 尽管取得了这样的成绩，但是城市基础设施的发展还是远远不足的。主要存在三个问 题：第一，相比较而言，城市环境基础设施的投资仍然不足。主要指的城市生活垃圾处理 以及污水的收集和处理设施的投资不足；第二，融资渠道非常有限；第三，目前已经投入 运行的一些垃圾处理厂和污水处理厂运行效率非常低。 以2004年为例，城市建设固定资产投资是5000多个亿，用于环境投资占多少呢?用 于排水(含污水处理设施)建设的投资占7％，市容环境投资，包括城市生活垃圾集中的 收集、清运、处理占2％，两项合计占整个城市建设固定投资9％。大量的城市建设投资 投入到了道路建设、供水、桥梁，甚至园林绿化都占到了8％。所以城市环境投资所占的 比例偏低。 环境基础设施历史欠账很多，近些年才开始重视，长期投资少导致设施建设滞后，目 前仍有70％的城市没有一座垃圾处理厂。2005年，经过集中收集、清运到郊外堆放的城 市垃圾中，有48％的垃圾没有得到有效的处理，数量大约是7500万吨。按照建设部关于 垃圾处理无害化新的统计口径来看，2005年全国垃圾无害化处理率大概只有35％左右。 全国污水处理也是这样的情况。2005年污水处理率是52％，而且地域差异很大。人口在 400万以上的超大城市和东部地区污水处理率超过了50％，其他地方，像中小城市、中西 部城市污水处理率只有30％左右。随着人民生活水平提高，对环境、生态保护越来越重 视，但是在这方面的投资严重不足。 环境设施投资进展缓慢的原因有以下几个方面：一是认识不够。在整个城市建设财力 有限的情况下，重地上，轻地下，把更多的精力、更多的资金投入了城市道路、广场建 设、绿地建设、城市供水、供气等设施中，而对与生态环境密切相关的污水处理、垃圾处 ·130· 区域协调与城市群的整体竞争力 理设施重视不够，投入不足。比如桥梁、道路投资占40％，一直是投入最快的领域。二 是管理体制亟待改革。污水处理和垃圾处理运行管理的体制改革仍然不到位，现在的污水 处理厂、垃圾处理厂，大多数仍然是事业单位在维持它的运行。这些事业单位通常缺乏核 算的概念，经营效率不高，人员机构非常庞大。对全国的污水处理厂全员劳动生产率的调 查结果显示，企业化运行和事业单位运行的污水处理厂劳动生产率相差一倍以上。现在一 些地方开始重视污水处理和垃圾处理设施建设，也提高了污水处理的收费标准，但是同时 发现，一方面在提价，另一方面污水处理的成本也在逐步上涨，效率始终没有得到有效的 改善。现在我们已经认识到污水处理厂和垃圾处理厂的投资运行，可以由企业来承担，但 是现在污水处理和垃圾处理的收费标准很难支持这些产业化的运行。从污水处理的收费标 准来看，目前全国的污水处理平均水平是0．35元，这样的标准仅能够维持污水处理运行 成本，难以满足建立污水排放和集中处理良性运行机制的需要。垃圾处理收费水平也很 低，大概平均每人每月2元，低的城市是每人每月o．5元，这样的收费水平很难维持垃圾 处理厂的建设运行，所以还需要政府投人。当政府投入不足的时候，所建的污水处理厂和 垃圾处理厂就会出现停止运行的情况。另外，开征处理费的面比较窄。现在全国有50％ 的城市没有开征城市污水处理费，已经开征的城市，大部分征收面在60％以下。41％的 城市没有开征垃圾处理费，即使开征，收到的费用也很少，所以收费的收缴率非常低。所 以在市场化运营的时候就会出现困难。 有些城市，通过吸引企业投资，实行合资、合作、BOT等方式来提高污水处理和垃 圾处理，但是由于政府的经验不足，使得项目的运作出现了各种各样的问题：有的是地方 政府承诺了比较高的回报率，导致地方政府财政困难；有的地方政府急于实现污水处理率 的提高和垃圾处理率的提高，把BOT演变成了长期的高息贷款；有的地方项目转让以后 就放弃了政府监管，导致对这些企业的管理不到位。 从现在来看，面临的难题确实很多，一方面投资不足