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地方财政体制改革的法律问题 at． 俊 地方财政体制改革是我国财政体制改革的一个重要方面。实施分税制财税 体制以来，我国地方各级财政收支得到了较快的增长，为地方改革和发展提供了 财力保障。但是，地方财政面临的困难和问题仍然不少，主要表现在收入增长乏 力、支出使用低效、资金分配不公、财政体制不顺等方面，这些问题已经引起了政 府和财政部门的高度重视。近年来，理论界对转变财政职能(主要是中央财政职 能)与建立公共财政基本框架的讨论十分热烈，但与探讨中央财政职能转变的热 烈程度相比，地方财政体制改革的相关问题，学术界谈论的却比较少，而从财政 法制的角度所进行的研究成果则更为少见。很多人认为地方财政就是中央定政 策，地方执行，似乎只要解决了中央财政的问题，地方财政问题也就自然解决了。 其实不然。我们认为，地方财政并非中央财政的简单翻版，而是有着自身运行的 特殊规律。 事实上，无论是我国的历代王朝，还是当今世界各国对地方财政问题都特别 予以关注。 公共财政是市场经济条件下以满足社会共同需要为目标的现代财政类型。 在这一点上，各国有许多经验可以借鉴，但一国地方财政体制受本国具体国情的 影响很大。在实行联邦制的一些大国(如美国、德国)，地方财政的职能与体制 与我国有很大的不同；即使是实行单一制的国家(如英国、日本)，地方财政情况 也因各自政治体制不同呈现很大差别；对于一些小的国家，其财政收支规模与我 国省级财政的规模基本相当，它们加强地方财政管理的基本思路虽有可供借鉴 之处，但从总体上讲，其具体做法对我国地方财政体制改革的借鉴意义也是有限 的。因此，我国地方财政理论和方法需要在公共财政理论的指导下完成自我 创新。 1994年我国进行的税制改革，逐步建立起了以分税制为核心的税收体制。 这次改革在一定程度上规范了我国政府问财政关系，调动了中央与地方两个积 极性，逐步建立起了中央与地方财政收入稳定增长的机制，较好地发挥了中央财 政的再分配功能。但正如许多专家和学者所指出的，我国现行的分税制财政还 ·2卯· 2005财税法论坛 很不完善，在实践中出现了许多问题。比如，政府间收入和支出责任划分还不够 清晰和合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称，转移支付项目设立不够合 理，监管力度有待加强，省以下财政管理体制尚不完善等等。针对这些问题，学 者普遍认为进一步完善分税制关键在于：在明确划分中央与地方事权的基础上， 坚持“财权与事权相统一”的原则，合理安排各级政府的收入，赋予地方政府相 应的税收立法权。即把实行彻底的分税制作为我国税制改革的最终目标。可以 说，分税制的核心问题就是确立一个什么样的地方财政体制的问题。 通过考察各国分税制实行的具体情况后，我们认为，无论实行哪种分税制的 国家，中央政府和地方政府的财权和事权配置在事实上都没有真正做到彻底的 统一，其分税制财政都存在着明显的非对称性。我国分税制财政的非对称性表 现则更为突出。一方面，由于我国正处于重要的经济转型期，加强财政的宏观控 制能力十分必要和紧迫。因为中央政府的宏观调控如果没有足够的财力作后 盾，宏观调控无疑将成为一句空话；另一方面，随着经济市场化进程深入，政府的 事权又逐步过渡到以地方为主，因为一般事权以地方为主更有利于提高政府职 能效率。因此，非对称性财政体制在我国现阶段的存在有一定的必然性，这种现 实在短期之内也不宜改变。事实上，现代市场经济条件下，国家对社会经济生活 干预的广度和深度都呈现出上升的势态，为了获得干预所需的财力保证，各国都 在普遍加大中央的财权，“财权相对集中于中央，事权分散给地方”已是各国分 税制的一个共同特点。在这种情况下，过分强调“财权与事权相统一”不仅不现 实，而且也是根本做不到的。 但现在的问题是，如果对这种非对称性不加控制，甚至任意扩大，分税制财 政体制改革所带来的效率将被大大抵消。我们认为，完善分税制改革的关键并 不在于看它“分”的是否彻底，而应当看它是否是适度、有效和规范的，即应当将 这种非对称的情况依法限定在合理的范围内。 在公共财政的框架下，地方政府的基本职能就是提供地方公共产品，以满足 区域内社会公共需要为导向，放弃不该管的，把该管的管好，使地方政府及其财 政供给的“越位”、“缺位”并存问题得到解决。财政收支矛盾是我国地方财政面 临的主要问题，但改革地方财政体制的目的不是简单化解地方财政的收支矛盾， 而是要为收支规模的正