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中国海岸湿地保护法律法规建设情况评述* ——以南中国海地区为重点 李挚萍 湿地是以水为基本要素的地方，控制着环境以及相连的植物和动物，湿地表现为 水体在陆地表面或邻近陆地表面、或那些被浅水水域覆盖的陆地。 《关于特别 是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约（1971 年）》（简称《湿地公约》）的 第1 条对湿地作了如下定义：“湿地是指天然或人工、长久或暂时性、静止或流 动、淡水、半咸水或咸水的沼泽地、泥炭地或水域、包括低潮时水深不超过6 米的海水区。”本文所涉及的湿地主要指沿海，特别是沿南中国海的广东、广西 和海南三省的湿地，其分布广，面积大，在中国资源中占有重要的地位。湿地是 世界上最具生产力的生态系统之一。它们是生物多样性的发源地，提供了水和基 本的生产力。如水稻是最普遍的湿地植物，提供半数以上人类的主要食物，它支 撑了众多的鸟类、哺乳类、爬行类、两栖类和无脊椎动物，还是重要的植物遗传 基因库。湿地具有巨大的经济价值和生态价值，与森林、海洋一起并称为全球三 大生态系统。 中国目前尚无关于湿地保护的专门立法，由于湿地是整个生态系统的重要组成部 分，每个湿地本身又是一个个包含有土地、动植物、水等资源在内的相对独立的 生态系统，所以，国家有关土地和其他自然资源的开发、利用以及保护、管理的 所有立法也都适用于湿地。与湿地的利用和保护密切相关的立法主要有三类：一 是有关土地和海域资源的立法；二是有关动植物保护的立法；三是有关自然保护 区建设和管理的立法。以下分别就这几部分的立法作一个评述。 一、 有关土地和海域资源的立法 （一）立法现状 海岸湿地通常位于陆地和海洋的结合部，在平面上往往由一定面积的陆地和海域 组成，所以土地资源和海域资源是湿地所含的两种重要资源，目前这两种资源的 立法主要有 1．国家级立法 （1）《土地管理法》 为了加强土地的开发利用和管理，我国于1986 年颁布了《土地管理法》，该法 于1998 年进行了最新一次修改，除了进一步完善土地权属、土地规划、土地征 用及补偿等制度外。该法将可持续发展确定为其立法宗旨和指导思想，在内容上 更加强调土地开发利用和保护的协调，增加了土地用途管制制度、耕地保护制度、 土地使用总量控制制度等内容，体现了资源立法上的许多新发展和新要求。1998 年国务院还发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，将具体落实《土地 管理法》的各项制度。 （2）《海洋环境保护法》 为了加强对海洋环境的管理，我国于1982 年颁布了《海洋环境保护法》，1999 年修订后的《海洋环境保护法》除了对原有的限期治理制度、环境影响评价制度、 “三同时”制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度的内容作了必要的充实外，还 根据现实需要，新规定了若干管理制度。主要包括：海洋生态保护和海洋环境保 护规划制度、重点海域污染物总量控制制度、海洋环境标准制度、排污收费和倾 倒费制度、限期治理制度、对严重污染海洋环境的落后工艺和落后设备的淘汰制 度、海洋环境监测和监视信息管理制度、海洋污染事故应急制度、现场检查制度、 30 船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度等。 （3）《渔业法》 1986 年颁布的《渔业法》于2000 年进行修订，新《渔业法》的颁布实施，突出 了渔业资源和渔业生态环境的保护，强调国家对水域的统一规划，修改并完善养 殖证制度，注重了重要养殖水域的保护，规范了水产苗种管理，增加了养殖病害 防治的规定。同时，还注重捕捞强度的控制，强调捕捞业的结构调整，建立和完 善相应的法律制度。 （4）《海域使用管理法》 2001 年10 月27 日颁布的《海域使用管理法》，取代了原有的《国家海域使用 管理暂行定》，主要有以下主要制度：海洋功能区划制度、海域使用的申请与审 批制度、海域使用权制度、海域使用权制度、海域使用金制度和海域使用的监督 检查制度。海域使用管理法的颁布，是促进中国海洋经济持续、快速、健康发展 的保证，是中国海洋开发从无序、无度、无偿状态转变为科学合理、协调、有序 局面的分水岭。 此外，国务院和国土资源国家海洋局、环保局和农业部等部门还颁布了《土地复 垦规定》、《基本农田保护条例》、《土地违法案件处理暂行办法》、《海域使 用权登记办法》、《海域使用申请审批暂行办法》、《海域使用权争议调解处理 办法》、《海洋行政处罚实施条例》、《渔业捕捞许可证管理办法 》、《渔业 行政处罚规定》等。 2．地方立法 广东省制定了《广东省土地管理实施办法》、《广东省征用农村集体所有土地各 项补偿费管理办法》、《广东省土地权属纠纷